“中國將于今年晚些時(shí)候允許10個(gè)省市自主發(fā)債，推出中國的首批西方式市政債券�！蓖饷�19日刊出的這則消息激起巨大的輿論漣漪�！督�(jīng)濟參考報》記者隨即聯(lián)系財政系統相關(guān)人士和業(yè)內專(zhuān)家，截至發(fā)稿該消息尚未得到權威證實(shí)。
不過(guò)，種種跡象表明，財政部近年來(lái)一直在為將來(lái)地方政府自主發(fā)行市政債鋪路。但多位專(zhuān)家也表示，《預算法》中關(guān)于對地方發(fā)債的限制條款是市政債出臺的法律障礙，預計全國人大常委會(huì )最快將在6月對預算法修正案草案進(jìn)行四審。
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| 趙乃育/繪 |
傳聞 10省市試水市政債
據外媒19日報道，中國將于今年晚些時(shí)候允許10個(gè)省市自主發(fā)債，推出中國的首批西方式市政債券。其中包括浙江、江蘇、山東、廣東和中西部?jì)蓚�(gè)欠發(fā)達省，以及北京、上海、深圳和東部一座沿海城市。中央政府將在5月底宣布該計劃，上述省市可能將從7月初開(kāi)始發(fā)債。
該媒體還稱(chēng)，新的地方政府債券將進(jìn)行評級，由地方政府自行償付。
市政債是地方政府債券的一種形式。據了解，我國從2009年開(kāi)始發(fā)行地方政府債券，這些債券均由財政部代理發(fā)行。最初，財政部代發(fā)地方債一年的額度為2000億元，到2013年這個(gè)數字達到3500億元，而根據2014年的赤字計劃，今年的地方政府債券發(fā)行額度增加至4000億元。
2011年年底，我國開(kāi)始試點(diǎn)地方政府直接發(fā)債。到2013年7月，上海市、浙江省、廣東省、深圳市、江蘇省、山東省共6個(gè)省市被允許自行發(fā)債，不過(guò)，其發(fā)債規模和償債仍然需要由中央代辦。這被許多專(zhuān)家認為是在為將來(lái)地方政府自主發(fā)行市政債鋪路。
事實(shí)上，不少地方官員和專(zhuān)家學(xué)者都在為市政債的發(fā)行振臂高呼。
2013年，浙江省副省長(cháng)朱從玖透露，溫州市已啟動(dòng)研究發(fā)行市政債的方案，一旦時(shí)機成熟，將考慮進(jìn)行試點(diǎn)。
浙江省政府內部知情人士對《經(jīng)濟參考報》記者表示：“溫州打算試點(diǎn)發(fā)行的市政債正是希望突破額度限制以及由財政部代辦還本付息，根據溫州市自身的財務(wù)狀況，決定發(fā)債規模以及承擔還本付息責任，完全做到自主發(fā)行�，F在關(guān)于地方政府自主發(fā)行市政債的呼聲比較高，包括證監會(huì )在內的各個(gè)部門(mén)也對此進(jìn)行了研究�！�
德意志銀行大中華區原首席經(jīng)濟學(xué)家馬駿4月初在《金融》雜志發(fā)表關(guān)于地方舉債的改革路徑的文章稱(chēng)，在短中期內，由財政部對地方政府的風(fēng)險指標進(jìn)行詳細分析，選擇一批償債能力和財政透明度、穩健性達到標準的城市，允許其發(fā)行市政債。中長(cháng)期來(lái)看，應該爭取使市政債融資占地方政府融資的比重提高到50%或以上。
阻礙 現行《預算法》制度難逾越
呼聲雖高，踐行不易。到目前為止，地方政府尚不能自主發(fā)債。
接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪(fǎng)的多位專(zhuān)家表示，《預算法》中關(guān)于對地方發(fā)債的限制條款是市政債出臺的最大法律障礙，預計全國人大常委會(huì )最快將在6月對預算法修正案草案進(jìn)行四審。
據悉，4月底召開(kāi)的十二屆全國人大常委會(huì )第八次會(huì )議對預算法修正案草案進(jìn)行第三次審議。
此次提交的三審稿明確規定：“經(jīng)國務(wù)院批準的省、自治區、直轄市的一般公共預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務(wù)院確定的限額內，通過(guò)發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措�！比欢龑徶皇浅绦蛐陨蠒�(huì )，并沒(méi)達成通過(guò)。
財政部財科所研究員趙全厚對《經(jīng)濟參考報》記者說(shuō)，市政債出不來(lái)主要是債務(wù)理念的問(wèn)題，是國家治理的債務(wù)理念問(wèn)題�！耙驗椤额A算法》對地方政府搞市政債券有限制�！额A算法》不修改，市政債全面推開(kāi)估計很難”。
中國社科院財經(jīng)戰略研究院研究員汪德華說(shuō)：“市政債之所以遲遲不能推出，首先是因為《預算法》不允許。法律的修改、包括其他配套措施的完善，整個(gè)過(guò)程是需要時(shí)間的�！�
汪德華介紹稱(chēng)，當前的《預算法》是1994年制定的。當時(shí)不允許地方政府發(fā)債，是出于兩方面的考慮，“一方面因為當時(shí)處于經(jīng)濟過(guò)熱的狀況，出于對宏觀(guān)經(jīng)濟形勢的考慮，不允許地方發(fā)債。此外還有一些其他觀(guān)念的影響”。
2004年啟動(dòng)《預算法》修改，迄今已十年。汪德華稱(chēng)，《預算法》一審稿中允許地方政府發(fā)債，但是在人大討論時(shí)，有很多人持不同觀(guān)點(diǎn)，二審稿中又取消了地方政府發(fā)債的條款。
趙全厚認為，《預算法》之所以限制地方發(fā)債，主要是從中央到地方預算的軟約束問(wèn)題長(cháng)期存在。
“地方債務(wù)由隱性轉為顯性、由融資平臺的企業(yè)債轉化為政府債，有利于債務(wù)公開(kāi)透明。但是如果上級政府不加控制的話(huà)，地方政府會(huì )利用這個(gè)機會(huì )借更多的債�！壁w全厚告訴記者，“曾經(jīng)有學(xué)者指出，融資平臺借債，一年借5至8萬(wàn)億元，如果政府借債，不加限制的話(huà)，一年可能借債15至20萬(wàn)億元了。另外如果對地方政府支出用向不加限制的話(huà)，可能存在微觀(guān)需要和中央政府宏觀(guān)調控出現矛盾的情況�！�
趙全厚說(shuō)，所以一段時(shí)間以來(lái)，寧愿中央代地方發(fā)債也不愿放開(kāi)讓地方自主發(fā)債。
作用 有助緩解地方財政“錢(qián)緊”
開(kāi)前門(mén)、堵后門(mén)，是目前應對我國地方債務(wù)問(wèn)題的主流觀(guān)點(diǎn)。專(zhuān)家認為，發(fā)行市政債可以把隱性的債務(wù)逐步顯性化，防控債務(wù)風(fēng)險。更進(jìn)一步，可以緩解地方財政“錢(qián)緊”現象，對投資和宏觀(guān)經(jīng)濟起到一定支撐作用。
趙全厚說(shuō)，因為市政債的評級、信息披露很規范，有了充分的信息和明確的預期，可以對債務(wù)風(fēng)險有所評估，進(jìn)而有助于把控風(fēng)險�！叭绻粋�(gè)風(fēng)險突然爆發(fā)，危險性會(huì )更大，所以說(shuō)債務(wù)顯性化可以有助于防范風(fēng)險”。
趙全厚還表示，市政債的發(fā)行主要是通過(guò)政府的名義來(lái)降低投資成本�！氨热缛谫Y平臺公司的信用不如政府信用高。由于政府信用高，相對來(lái)說(shuō)投資期限可以更長(cháng)一些，從利率結構角度講，成本也更低一些。如此，就不存在錯配性的流動(dòng)性風(fēng)險，也有利于減輕清倉的壓力”。
汪德華也表示，期限錯配是地方政府性債務(wù)最大的危險，通過(guò)市政債的形式把期限拉長(cháng)�！艾F在的債務(wù)很多都是一年、兩年，實(shí)際上基礎設施建設需要長(cháng)期資金匹配，二三十年是比較合適的。通過(guò)發(fā)行市政債可以延長(cháng)還債期限，還可以有效降低利率成本�！蓖舻氯A說(shuō)。
此外，有專(zhuān)家告訴《經(jīng)濟參考報》記者，今年的形勢比較特殊，很多地方遇到雙重沖擊，更應該盡快啟動(dòng)市政債發(fā)行。一方面，很多地方公共財政收入增長(cháng)不樂(lè )觀(guān)，甚至出現負增長(cháng)，比如山西、內蒙古等依賴(lài)煤炭資源的省份就是典型代表。一方面，一些地方土地財政收入大幅減少，往年上百億元賣(mài)地收入還本付息沒(méi)有問(wèn)題，今年房地產(chǎn)成交不活躍，直接影響開(kāi)發(fā)商拿地的積極性，一些地方政府土地出讓遇到困難。
近年來(lái)，我國對地方融資平臺管制則越來(lái)越厲害，然而對于地方政府發(fā)債的政策沒(méi)有明朗起來(lái)，也就是“正門(mén)”還沒(méi)打開(kāi)，對政府的基礎設施建設投資影響較為明顯。加之今年經(jīng)濟形勢不容樂(lè )觀(guān)、投資增速有所下滑�！叭绻拇_允許部分城市發(fā)行市政債，對投資、包括整個(gè)宏觀(guān)經(jīng)濟應該都能起到一定的支撐作用�！蓖舻氯A稱(chēng)。
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