事業(yè)單位改革再進(jìn)一步

　　作為我國第一部系統規范事業(yè)單位人事管理的行政法規，《條例》為深化事業(yè)單位改革提供了“牽一發(fā)動(dòng)全身”的促動(dòng)力

　　日前，李克強總理簽署國務(wù)院令，公布《事業(yè)單位人事管理條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》)�！稐l例》共10章44條，自2014年7月1日起施行。作為我國第一部系統規范事業(yè)單位人事管理的行政法規，《條例》起草過(guò)程“十一年磨一劍”，為深化事業(yè)單位改革提供了“牽一發(fā)動(dòng)全身”的促動(dòng)力。

　　深化事業(yè)單位改革主要包括創(chuàng )新管理體制、創(chuàng )新法人治理結構、創(chuàng )新人事制度、創(chuàng )新收入分配制度、創(chuàng )新社會(huì )保險制度、創(chuàng )新財政投入機制、創(chuàng )新監管機制等七個(gè)方面。其中，人事制度改革是“啟動(dòng)最早、進(jìn)展最快”的一項。但同時(shí)，也存在地區間進(jìn)展不平衡、用人機制轉換不到位、規范管理和監管力度有待加強等現實(shí)問(wèn)題，亟需在法律層面加以解決;人事制度改革與其他六個(gè)方面的配套改革，也需通過(guò)法規建設進(jìn)一步明確。

　　中國行政管理學(xué)會(huì )執行副會(huì )長(cháng)兼秘書(shū)長(cháng)高小平研究員在接受《瞭望》新聞周刊采訪(fǎng)時(shí)表示，《條例》是將改革開(kāi)放以來(lái)我國事業(yè)單位人事制度改革探索成果的法制化，同時(shí)也是針對近年來(lái)事業(yè)單位人事管理制度初步建立后仍然存在的問(wèn)題提出的“治療”方案，將成為今后深化事業(yè)單位人事制度的基本指導性文件。

　　“以《條例》的制定為標志，深化事業(yè)單位改革邁出了具有實(shí)質(zhì)性的一步�！眹�家行政學(xué)院公共管理教研部宋世明教授認為，此后，改革的具體落實(shí)將非常艱難。

　　分類(lèi)改革的“核心”

　　自從2003年中央提出制定人事管理條例的要求開(kāi)始，《條例》便開(kāi)始了長(cháng)達11年的漫長(cháng)起草過(guò)程。其間經(jīng)歷了兩次重大的政府機構改革，原人事部、原勞動(dòng)和社會(huì )保障部、人力資源和社會(huì )保障部均參與起草。業(yè)內人士表示，起草的難度很大程度上源于事業(yè)單位分類(lèi)不清。

　　2011年3月，中共中央、國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于分類(lèi)推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導意見(jiàn)》。這被視為事業(yè)單位改革正式開(kāi)閘的“頂層設計”。文件明確要求，對不同類(lèi)型事業(yè)單位實(shí)行分類(lèi)人事管理。

　　“事業(yè)單位改革的難點(diǎn)是人員分流、待遇等人事安排，而只有在完成分類(lèi)的基礎上，才能實(shí)現人員的分類(lèi)管理�！眹�家行政學(xué)院汪玉凱教授認為�！皺C構分類(lèi)是深化事業(yè)單位改革的基礎和前提，而由于人事制度改革涉及薪酬、社保、財政投入等多方面的機制創(chuàng )新，因而在分類(lèi)改革整體布局中處于核心地位”，宋世明說(shuō)�！啊稐l例》的頒布，為事業(yè)單位分類(lèi)改革提供了人事制度上的法制保障，同時(shí)也對事業(yè)單位優(yōu)化治理結構提出了新的要求，成為促進(jìn)事業(yè)單位改革的關(guān)鍵環(huán)節”。高小平認為。

　　在受訪(fǎng)專(zhuān)家看來(lái)，《條例》的精髓在于實(shí)現了“兩個(gè)轉變、一個(gè)轉換”。即通過(guò)從固定用人到聘任用人的轉變、從身份管理到合同管理的轉變，進(jìn)而開(kāi)啟了事業(yè)單位用人機制上的轉換。

　　“《條例》健全了事業(yè)單位人事制度中的兩大基本制度，即崗位管理制度和人事聘用制度�！彼问烂髡f(shuō)，崗位管理是具有基礎性意義的制度，有剛性約束�！稐l例》規定了崗位的類(lèi)別、等級和設置程序，這為事業(yè)單位推行科學(xué)的管理制度奠定了基礎，避免了人為因素的過(guò)多干預。

　　人事聘用制度是另一項基礎性人事管理制度。自2002年開(kāi)始試行聘用制以來(lái)，我國事業(yè)單位聘用合同簽訂率逐步提高，目前已超過(guò)90%。但聘用合同的訂立、履行、解除、終止，各地做法不統一;有的地方雖然聘用的形式有了，但用人機制轉換不到位。

　　受訪(fǎng)專(zhuān)家表示，《條例》在健全人事聘用制度方面著(zhù)墨頗多。比如，“連續曠工超過(guò)15個(gè)工作日，或者1年內累計曠工超過(guò)30個(gè)工作日的，事業(yè)單位可以解除聘用合同”，“事業(yè)單位工作人員年度考核不合格且不同意調整工作崗位，或者連續兩年年度考核不合格的，事業(yè)單位提前30日書(shū)面通知，可以解除聘用合同”等等，都為嚴格人事管理提供了法律依據，有利于維護事業(yè)單位正常的工作秩序。

　　而“事業(yè)單位與工作人員訂立的聘用合同，期限一般不低于3年”，“在本單位連續工作滿(mǎn)10年且距法定退休年齡不足10年，提出訂立聘用至退休的合同的，事業(yè)單位應當與其訂立聘用至退休的合同”等規定，則在保護聘用人員合法權益方面“下足了功夫”。

　　“《條例》的出臺解決了事業(yè)單位人事制度與國家其他公共管理人員管理制度之間的銜接問(wèn)題”。高小平說(shuō)，我國早就實(shí)行了公務(wù)員公開(kāi)考試錄用制度，而事業(yè)單位人員的“進(jìn)口”卻一直沒(méi)有嚴格的法律限制，導致有的單位在進(jìn)人問(wèn)題上出現隨意性，一方面難以保證人員素質(zhì)，另一方面也易出現“蘿卜招聘”等腐敗問(wèn)題。

　　“破題”之后須配套跟進(jìn)

　　《條例》公布后，國務(wù)院法制辦、中央組織部、人力資源和社會(huì )保障部負責人回答記者提問(wèn)時(shí)表示，下一步還將制定事業(yè)單位工作人員競聘上崗的辦法，對競聘上崗的條件、程序等內容作具體規定。

　　4月25日，人力資源和社會(huì )保障部新聞發(fā)言人李忠也表示，今年將研究制定一系列制度，加強事業(yè)單位人事管理工作。其中包括《關(guān)于事業(yè)單位工作人員處分暫行規定實(shí)施若干問(wèn)題的意見(jiàn)》《事業(yè)單位申訴辦案規則》等，以及出臺處分規定的政策解釋和衛生行業(yè)事業(yè)單位工作人員處分暫行規定。

　　人力資源和社會(huì )保障部副部長(cháng)王曉初早前接受《瞭望》新聞周刊專(zhuān)訪(fǎng)時(shí)亦表示，除了盡快出臺《條例》，還將按照急需先建、單項突破的原則，加強事業(yè)單位人事管理單項法規建設。爭取在《條例》出臺后，用2～3年的時(shí)間，基本形成以《條例》為核心的事業(yè)單位人事管理法規體系。

　　這些無(wú)不表明，在人事管理制度行政法規“破題”之后，系列配套法規和細化措施即將跟進(jìn)。而細觀(guān)《條例》中的某些規定，亦可看出配套跟進(jìn)的必要性。比如，除了競聘上崗、處分、申訴等環(huán)節，人員解聘和工資的正常增長(cháng)機制也需進(jìn)一步細化。

　　“聘用制度是最基礎的人事管理制度，而如何解聘是其中的重要內容。這方面規定得不細致，在現實(shí)中很難操作”，宋世明教授說(shuō)，外國的公共雇員聘用合同均花費很大篇幅規定解聘的依據、標準和程序，目的就是保障“出口”的暢通，避免不必要的人事糾紛�！斑@方面還需明確更具可操作性的細致措施”。

　　此外《條例》規定，“國家建立事業(yè)單位工作人員工資的正常增長(cháng)機制�！薄笆聵I(yè)單位工作人員的工資水平應當與國民經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調、與社會(huì )進(jìn)步相適應�！边@與公務(wù)員法第七十三條、七十五條規定在字面表述上完全一致。

　　然而自2006年以來(lái)，公務(wù)員的基本工資標準7年未曾調整，所謂“工資的正常增長(cháng)機制”尚未建立。專(zhuān)家表示，事業(yè)單位人事管理應總結經(jīng)驗、吸取教訓，及時(shí)出臺細化政策，將《條例》落到實(shí)處。

　　社保改革的“同步”預期

　　《條例》第三十五條明確規定，“事業(yè)單位及其工作人員依法參加社會(huì )保險，工作人員依法享受社會(huì )保險待遇�！敝链�，牽涉全國3153萬(wàn)“事業(yè)人”切身利益的社保改革已成定局。然而，他們將以何種方式切換到“社保模式”?養老保險如何“并軌”?《條例》并沒(méi)有給出具備可操作性的規定。改革細節究竟如何，還需等待配套法規的出臺。

　　“事業(yè)單位人事制度改革的關(guān)鍵環(huán)節是養老保險改革。國務(wù)院早在2008年就出臺方案，在山西、上海、浙江、廣東和重慶等五省市試點(diǎn)事業(yè)單位工作人員養老保險制度改革。但6年來(lái)，除廣東有所突破，其他地區都沒(méi)有實(shí)質(zhì)進(jìn)展”。汪玉凱認為，由于行政機關(guān)公務(wù)員的社保改革沒(méi)有同步推進(jìn)，事業(yè)單位社保改革肯定會(huì )遭遇強大阻力。

　　本刊記者曾多次參加國家行政學(xué)院舉辦的“分類(lèi)推進(jìn)事業(yè)單位改革”省部級和廳局級專(zhuān)題研討班。各地主管事業(yè)單位改革的副省長(cháng)、具體操作此項工作的廳局長(cháng)們，也都感慨“事業(yè)單位的‘眼睛’都在盯著(zhù)公務(wù)員”。

　　“國家機關(guān)工作人員與事業(yè)單位工作人員都是公共管理和公共服務(wù)的提供者。他們在薪酬調整、養老保險等方面的改革，是一個(gè)有機的整體，應當統籌兼顧”。高小平認為，“以往的每一次工資改革，機關(guān)與事業(yè)單位都是同步推進(jìn)，在養老政策調整上也應‘同步’”。

　　對這一點(diǎn)，高層已有清醒認知。十八屆三中全會(huì )提出，“推進(jìn)機關(guān)事業(yè)單位養老保險制度改革�！边@實(shí)際上已將事業(yè)單位和行政機關(guān)的社保改革并列、并行。據了解，在三中全會(huì )之前，人力資源和社會(huì )保障部門(mén)的相關(guān)政策調研已經(jīng)開(kāi)始;在此之后，“機關(guān)事業(yè)單位養老保險制度改革”的提法，更給各界帶來(lái)了兩大群體“同步”社保改革的預期。

　　受訪(fǎng)專(zhuān)家表示，社保改革關(guān)系到3153萬(wàn)事業(yè)單位工作人員的切身利益，改革的艱巨性可想而知。如果處理不慎，將影響事業(yè)單位改革的整體進(jìn)程，不僅不利于為全社會(huì )提供更多更好的公共服務(wù)，也不利于政府職能的轉變，進(jìn)而影響行政管理體制改革的推進(jìn)。

　　“無(wú)論如何，人事管理制度改革‘破題’之后，事業(yè)單位改革‘開(kāi)弓已無(wú)回頭箭’。包括社保改革在內的各項改革，只能前進(jìn)，不能后退�！彼问烂髡f(shuō)。