●開(kāi)征房產(chǎn)稅存在較大的爭議，立法推進(jìn)和具體實(shí)施都還有一段較長(cháng)的路要走。
●房產(chǎn)稅引發(fā)爭議，一個(gè)很重要的原因在于我國特有的土地出讓金制度，更為重要的是與之對應的地方公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的供給不足。
●今天的財稅改革是要建立現代財政制度，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。房地產(chǎn)稅不應該是純粹意義上的增稅政策。
據新華社消息，全國人大、財政部、國家稅務(wù)總局等正就房地產(chǎn)稅展開(kāi)密集調研。更有報道稱(chēng)，房地產(chǎn)稅立法工作由全國人大預算工作委員會(huì )具體牽頭負責，醞釀在今年年內拿出一份初擬的房地產(chǎn)稅立法草案。
此消息一出，立刻引發(fā)了各界高度關(guān)注。人們不禁要問(wèn)：房地產(chǎn)稅立法的法理基礎、現實(shí)情形和實(shí)施方案又是什么？關(guān)系全局改革的稅制改革，是不是要從房地產(chǎn)稅改革做起？這些疑惑有待進(jìn)一步解讀。
征收房地產(chǎn)稅存在法理爭議
準確說(shuō)，與房地產(chǎn)有關(guān)的稅收立法，并不是一時(shí)興起的工作。過(guò)去幾年，被寄予調控房?jì)r(jià)功能的房產(chǎn)稅改革，曾引發(fā)全社會(huì )的大討論。2011年1月28日，上海和重慶對個(gè)人住房試點(diǎn)開(kāi)征房產(chǎn)稅。再往前追溯，又會(huì )發(fā)現，多年來(lái)關(guān)于物業(yè)稅(此概念由香港和新加坡借鑒而來(lái)，意指以不動(dòng)產(chǎn)的市場(chǎng)為基礎，按年度征稅)的探討，也是相當熱烈。當時(shí)一個(gè)很主要的目標是為地方政府找尋穩定的收入來(lái)源。
無(wú)論是試點(diǎn)開(kāi)征的房產(chǎn)稅還是空轉多年的物業(yè)稅，都存在較大的爭議，主要表現為三個(gè)方面：其一，我國現行的城市土地使用權出讓制度下的土地出讓金，與不動(dòng)產(chǎn)保有環(huán)節稅收存在一定的交叉地帶，同時(shí)并行的合法性存疑；其二，與房地產(chǎn)有關(guān)的一切稅收已經(jīng)較為完善，若再為其立法，其他相關(guān)稅種如何安置，尚沒(méi)有清晰的思路；其三，我國稅制結構中沒(méi)有真正意義上的財產(chǎn)稅設置。當經(jīng)濟總量快速膨脹，房產(chǎn)稅又該如何擔負起在財產(chǎn)保有環(huán)節調節收入分配，并為地方財政提供可支配財力，有待更為縝密的研究。此三點(diǎn)決定了無(wú)論是房產(chǎn)稅、房地產(chǎn)稅還是物業(yè)稅，在中國的立法推進(jìn)和具體實(shí)施都還有一段較長(cháng)的路要走。
這當中，房地產(chǎn)稅的法理基礎爭議最大。
無(wú)論是依照現行的《房產(chǎn)稅暫行條例》將非營(yíng)業(yè)性居住用房納入計征范圍，還是參照主要發(fā)達國家房產(chǎn)稅稅制設計重新立法，都存在的一個(gè)問(wèn)題是：我國土地所有權歸國家所有，土地使用者不具有土地所有權。土地使用者繳納的土地出讓金是使用權轉移產(chǎn)生的租金。因此，本應針對房產(chǎn)所有者征收的房產(chǎn)稅，如果向不擁有土地所有權，只有土地使用權加房產(chǎn)所有權的房產(chǎn)所有者征收，確實(shí)存在一定的合法性障礙。
此外，房產(chǎn)稅是按房屋的計稅余值或租金收入為計稅依據，向產(chǎn)權所有人征收的一種財產(chǎn)稅。如果將土地放在一邊，只看房屋的價(jià)值，那么隨著(zhù)時(shí)間的推移房屋不僅不會(huì )升值而且會(huì )折舊減值。換言之，真正的房產(chǎn)稅稅基是房屋連同其占有的土地，而非房屋本身。數據也可以佐證上述的判斷。作為房產(chǎn)建設原材料之一的“土地價(jià)格”，2009年第一季度至2014年第一季度，全國平均地價(jià)累計漲幅達36.3%。而過(guò)去一年，“北上廣深”四大一線(xiàn)城市的房屋銷(xiāo)售價(jià)格同比上漲超過(guò)20%。土地價(jià)格的決定性作用凸顯。
房地產(chǎn)稅立法不能回避稅種收入與支出的屬地特性
是不是當下中國不適合對個(gè)人住房開(kāi)征房產(chǎn)稅？過(guò)于簡(jiǎn)單地回答是或否，并不利于各方面真正認清房產(chǎn)稅或房地產(chǎn)稅的本質(zhì)，也不利于說(shuō)清楚這一稅種的作用機理。大多數時(shí)候，弄清楚一項政策背后的基本事實(shí)往往比草率做出評判更為重要。所謂理性之光方才常青。
眾所周知，現代意義的房產(chǎn)稅起源于英國。工業(yè)化高速成長(cháng)所致的地價(jià)上漲，令征稅有了可能。美國建國之初的1792年，就有4個(gè)州開(kāi)始征收房產(chǎn)稅，而到了1798年財產(chǎn)稅法將房產(chǎn)和土地分別課稅，直至20世紀初，美國每個(gè)州都有了房產(chǎn)稅法規。
我國建國之初，政務(wù)院便頒布了《全國稅政實(shí)施要則》(1950)，將房產(chǎn)稅列為當時(shí)全國開(kāi)征的14個(gè)稅種之一。1951年8月，政務(wù)院發(fā)布《中華人民共和國城市房地產(chǎn)稅暫行條例》，房產(chǎn)稅與地產(chǎn)稅就此合并為房地產(chǎn)稅�？梢哉f(shuō)，各國政府將房地產(chǎn)納入課稅范圍并不是新鮮事情。但需要明確的是，天下課稅的商品或服務(wù)實(shí)在太多，為什么在今天的中國，房產(chǎn)稅被選中后就引發(fā)爭議？一個(gè)很重要的原因在于我國特有的土地出讓金制度，但更為重要的是與之對應的地方公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的供給不足。
大多數國家將房產(chǎn)稅列為地方稅，我國房地產(chǎn)稅也有此傾向，即立足于使其成為地方主體稅種。其根本原因在于，對于一個(gè)區域的居民而言，大多數公共產(chǎn)品或服務(wù)的供給來(lái)自當地政府。安全的社區治安、良好的環(huán)境衛生、便利的交通設施、優(yōu)質(zhì)的教育資源、貼心的醫療衛生服務(wù)和高效的行政辦事效率都有成本。當然，也都需要付費。
經(jīng)濟學(xué)經(jīng)典認為，受益原則(即誰(shuí)受益誰(shuí)支付)是保證公共產(chǎn)品供給效率的最優(yōu)選擇。但問(wèn)題在于，有的公共產(chǎn)品如路燈難以分割其效用；有的公共產(chǎn)品如進(jìn)出社區綠地，去甄別是否屬于社區居民的成本又過(guò)高。事實(shí)上，在大多數情況下，按照轄區內居民可承受能力的高低，收費或者收稅，才可能維持上述公共服務(wù)的正常運轉。換言之，保證公共產(chǎn)品或服務(wù)的可持續供給高于誰(shuí)受益誰(shuí)支付倡導的公平原則。
具體來(lái)講，房產(chǎn)稅是要求，只要你在該社區擁有房產(chǎn)，即使您的家庭短期內不太需要社區醫療衛生服務(wù)，暫沒(méi)小孩入學(xué)入托，也沒(méi)有私家車(chē)占用公共道路，甚至沒(méi)有居住于此，都必須依據住宅面積的大小及所居住房產(chǎn)的價(jià)值征稅。大多數房產(chǎn)稅收入都用以改善和維持所在轄區的公共產(chǎn)品或服務(wù)的供給。這一思路的背后，有著(zhù)地方政府面對轄區居民訴求的內涵，也有著(zhù)強烈的區域治理結構的內在邏輯。
不難發(fā)現，我國的房地產(chǎn)稅如果正式進(jìn)入立法程序，很難回避這一稅種收入與支出的屬地特性，也難以繞過(guò)房產(chǎn)稅特有的分稅制屬性。
房地產(chǎn)稅立法應具有戰略眼光解決好三個(gè)方面問(wèn)題
那么作為本輪改革起始點(diǎn)之一的房地產(chǎn)稅研討，該如何理解并怎么起步呢？
按照中共十八屆三中全會(huì )的精神，我國體制改革的重頭戲是財稅改革，而繼續深化分稅制改革又是其中的重點(diǎn)領(lǐng)域。
與“94稅改”不同的是，今天的財稅改革不是要提高財政收入占GDP比重，而是要穩定宏觀(guān)稅負；今天的財稅改革也不是要穩定提高中央財政收入占財政總收入的比重，而是要建立現代財政制度，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。從這個(gè)意義上講，建立真正意義的房產(chǎn)稅或房地產(chǎn)稅，需要調查研究微觀(guān)設計——對計稅依據、房屋及土地保有情況、征稅期限及稅率都要有明確的數據支撐及科學(xué)的測算。
而更重要的是，房地產(chǎn)稅立法調研應具有戰略性的眼光，將關(guān)系改革發(fā)展的脈絡(luò )清晰展現。如下三個(gè)方面有必要突出出來(lái)。
第一，要解決好房地產(chǎn)稅與中央、地方財稅關(guān)系調整，及地方公共產(chǎn)品有效供給的問(wèn)題。
房地產(chǎn)稅具有的屬地特征決定了如若推進(jìn)，中央與地方財稅關(guān)系有待調整。目前我國財政收入超過(guò)30%用于轉移支付的情況有可能會(huì )改變。況且，房產(chǎn)稅確實(shí)是彌補地方財力不足的不多選項之一。讓地方政府肩負起轄區治理事務(wù)，建立現代國家治理結構下的區域治理模式，是房產(chǎn)地產(chǎn)稅肩負的一項重要功能。當房地產(chǎn)稅與地方公共產(chǎn)品或服務(wù)相關(guān)聯(lián)，居民對政府的期望及要求也隨之上升，促進(jìn)政府管理績(jì)效的提升也將是水到渠成的事情。應該說(shuō)，這一傳導機制對我國的行政體制改革是有益的。
第二，房地產(chǎn)稅與穩定稅負的關(guān)系，合并重組房地產(chǎn)相關(guān)稅收，避免重復征稅。
目前關(guān)于房地產(chǎn)稅的爭議無(wú)非是土地出讓金的問(wèn)題。對國有資源使用權收費乃至征稅并非沒(méi)有先例，比如同樣的問(wèn)題也出現在水資源稅費改革。關(guān)鍵是房地產(chǎn)稅一旦立法推行，應對現行的其他與房地產(chǎn)有關(guān)稅費(土地增值稅、營(yíng)業(yè)稅、契稅、印花稅、個(gè)人和企業(yè)所得稅等)合并或減免。這一方面是對重復征稅問(wèn)題的解決，另一方面也是穩定宏觀(guān)稅負總要求的貫徹。簡(jiǎn)言之，房地產(chǎn)稅不應該是純粹意義上的增稅政策。
第三，房地產(chǎn)稅牽動(dòng)的其他領(lǐng)域改革——戶(hù)籍制度、公共服務(wù)資金供給制度和行政效率改革。
房地產(chǎn)稅與居民遷徙制度有關(guān)聯(lián)。我國要加快完善現代市場(chǎng)體系，就要對要素流動(dòng)特別是人口流動(dòng)有所準備。各國經(jīng)驗表明，具備優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源和較高行政效率的地區很可能是吸引優(yōu)質(zhì)人才的重要因素。天下沒(méi)有免費的午餐，要保證這些公共產(chǎn)品或服務(wù)的有效供給，轄區內的房地產(chǎn)稅將是主要的財力來(lái)源之一。因此，房地產(chǎn)稅在財稅改革的大背景下將可能具有較強的稅收競爭乃至區域競爭的作用。
(作者單位：中國社科院財經(jīng)戰略研究院)
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