鄂托克前旗交通區位圖

　　從市區進(jìn)入農村牧區，撲面而來(lái)的不再是繁華與落后的強烈反差，也不是生硬的高樓大廈，不見(jiàn)泥濘的道路，不見(jiàn)粗陋的房屋，更不見(jiàn)背井離鄉的惆悵，見(jiàn)到的是一個(gè)個(gè)或聚居或散落的莊園——一座座漂亮的平層別墅掩映在綠樹(shù)叢中，牧場(chǎng)主們在自家的草場(chǎng)上從事現代化生產(chǎn)，一切都顯得那么自然和諧。
　　這個(gè)變化，源于內蒙古自治區鄂托克前旗正在探索的新型城鎮化之路。這個(gè)地處寧蒙陜三省區交界處的傳統畜牧業(yè)大旗，通過(guò)三年的城鄉統籌實(shí)踐，推出一個(gè)破解城鄉二元結構、實(shí)現城鄉區域協(xié)調發(fā)展的新樣板，尤其給廣大牧區城鎮化帶來(lái)一縷曙光。
　　記者最近在鄂托克前旗調研發(fā)現，以城帶鄉、以工促農、城鄉互動(dòng)的發(fā)展格局在該旗已經(jīng)形成。這里生態(tài)資源保護良好、農牧民生活和生產(chǎn)水平較高、居住點(diǎn)產(chǎn)業(yè)支撐和配套體系齊全、城鄉差距逐步縮小，小康新生活的幸福夢(mèng)正在變?yōu)楝F實(shí)，成為一道“亮麗的風(fēng)景線(xiàn)”，可謂自治區“8337”發(fā)展思路的生動(dòng)寫(xiě)照。

　　尊重農牧民意愿，實(shí)現富裕目標

　　鄂托克前旗位于蒙陜甘寧能源“金三角”重點(diǎn)區域，是鄂爾多斯市向西開(kāi)放的窗口，該旗建旗晚，基礎差，底子薄，曾經(jīng)是典型的老、少、邊、貧地區，更一度被外界比喻為鄂爾多斯的“貧民窟”。2003年，全旗地區生產(chǎn)總值在全區101個(gè)旗縣中排名81位，在鄂爾多斯各個(gè)旗縣的排名倒數第一。不過(guò)，經(jīng)過(guò)隨后的幾年“趕超式”發(fā)展，各項經(jīng)濟指標穩步提升，到了2013年地區生產(chǎn)總值完成118億元，增長(cháng)27.1%，主要經(jīng)濟指標增速位居鄂爾多斯全市前列。
　　全旗7.5萬(wàn)人口，其中農牧業(yè)人口近4萬(wàn)。十年打下的堅實(shí)基礎，不僅表現在政府經(jīng)濟實(shí)力增強，更突出顯現在“藏富于民”，農牧民人均純收入已連續十年列鄂爾多斯市第一，這也讓鄂托克前旗真正具備了統籌城鄉發(fā)展的條件，2010年，被選為鄂爾多斯市推進(jìn)城鄉統籌發(fā)展綜合配套改革的試點(diǎn)。
　　鄂托克前旗城鄉統籌發(fā)展建設立足于尊重農牧民意愿，給農牧民多種選擇，而不是“被進(jìn)城”，“被上樓”的城鎮化�！稗r牧民的新生活怎么設計，不能是政府一廂情愿地說(shuō)了算，最終要得到農牧民的認可，一定得讓農牧民成為城鎮化建設的主人�！倍跬锌饲捌炱煳瘯�(shū)記于新芳認為，只有賦予農牧民更多的自主權，進(jìn)一步突出農牧民的主體地位，引導其自己動(dòng)手建設新家園，農牧區經(jīng)濟才能真正走上健康快速發(fā)展軌道，農牧業(yè)才能徹底實(shí)現由傳統農牧業(yè)向現代農牧業(yè)轉變。
　　2012年年初，鄂托克前旗通過(guò)在嘎查村、各部門(mén)、各界代表、縣處級領(lǐng)導等5個(gè)層面、7個(gè)場(chǎng)次的廣泛征求意見(jiàn)和座談，不斷細化和完善配套政策。鄂托克前旗農牧民都可以自主選擇想要的生活。如果選擇轉移進(jìn)城，兩個(gè)重點(diǎn)城鎮——旗府所在地敖勒召其鎮和工業(yè)重鎮上海廟鎮，是他們新的歸屬地。如果選擇留居，有大型集中居住區——新型村莊，小型集中居住區——現代居民點(diǎn)以及散居——現代家庭農牧場(chǎng)三種布局。
　　50歲的陳占祥，原來(lái)居住在上海廟鎮陶利嘎查，有9000多畝草場(chǎng)，那里十分缺水，草場(chǎng)沙化嚴重。當聽(tīng)到旗里的城鎮化方案時(shí)，他非常堅決地決定放棄養殖業(yè)，選擇搬遷到城鎮來(lái)�！安还茏吲c留，這一次旗政府是要讓農牧民過(guò)上與城里人一樣的幸福生活�！崩详惡芮宄�，旗里的每一種布局都有一個(gè)保障幸福的規劃：搬進(jìn)城里來(lái)的農牧民，能夠享受到“六個(gè)一”配套政策，即，提供一套住房、找到一份工作、落實(shí)一份社保、發(fā)放一份補貼、享受一份教育獎勵、領(lǐng)取一份土地收益，實(shí)現轉移農牧民進(jìn)城后能就業(yè)、能致富。
　　陳占祥和老伴都在小區的物業(yè)工作，兩個(gè)人一個(gè)月的工資加起來(lái)近5000塊錢(qián)。家里的其他收入包括草原獎補、轉移進(jìn)城生活補貼，一年的收入超過(guò)10萬(wàn)元。一家人的幸福感、滿(mǎn)足感前所未有。
　　蘇力迪嘎查的斯旺道爾吉，很樂(lè )意選擇留在自己世代居住的草原上，就地實(shí)現城鎮化。對于選擇留下來(lái)的牧戶(hù)，旗里將優(yōu)先選擇一批生產(chǎn)條件較好的牧戶(hù)作為城鄉統籌的典型進(jìn)行引路。村民代表大會(huì )上，對報名申請示范戶(hù)的農牧民進(jìn)行投票表決，最后選出條件好、有發(fā)展潛力的一部分農牧戶(hù)，斯旺道爾吉也在其中。
　　他家有2600畝草場(chǎng)，還有350畝水澆地，養著(zhù)200頭牛400只羊，在政府的財政補助下，自身能夠進(jìn)行生產(chǎn)的配套。針對像斯旺道爾吉這樣的牧戶(hù)，政府對農牧業(yè)項目進(jìn)行捆綁、集中投入，配套完善養殖棚圈、節水灌溉、農機具等生產(chǎn)設施，實(shí)現每戶(hù)擁有一處別墅、一處養殖棚圈、一套噴灌設備、一塊規模飼草料基地、一套農機具的“5+1”目標，讓留居農牧戶(hù)生產(chǎn)發(fā)展、生活改善、生態(tài)恢復、持續增收。
　　2011年斯旺道爾吉住進(jìn)了一個(gè)145平方米的別墅里，屋子里的裝修風(fēng)格很有“城市范”。他家不僅建立起來(lái)大的棚圈，還擁有了自己的飼草料基地，水澆地全部種上了優(yōu)質(zhì)的紫花苜蓿，耕種收基本可以實(shí)現自動(dòng)化。
　　他算了一筆賬：“建平層別墅政府補貼18萬(wàn)，建棚圈也要補18萬(wàn)，上噴灌補17萬(wàn)，買(mǎi)農機補50%，我們只是出個(gè)小頭，大頭都是政府拿了�！鄙�產(chǎn)的現代化，大大增加了他的收入，去年純收入達到50多萬(wàn)元，更改變了這位老牧民傳統的種養思維，下一步，“除了養羊，還要養魚(yú)、養鵝，把牧業(yè)莊園搞成個(gè)家庭觀(guān)光休閑農莊�！�
　　“城鄉統籌就是要實(shí)現兩個(gè)富，進(jìn)城的農牧民要富，留下來(lái)的也要富�！庇谛路忌钣懈杏|地說(shuō)，“目中無(wú)人的城鎮化是本末倒置，如果做不好人的工作，設計再好的規劃也是無(wú)用之功�！�
　　在這一點(diǎn)上，鄂托克前旗交出一份漂亮答卷。2013年旗財政公共預算支出的72%用于民生支出，城鄉居民收入分別達到33666元和12800元；除去住房、教育獎勵等一次性補貼，轉移進(jìn)城農牧民戶(hù)均收入達到9.8萬(wàn)元，是轉移進(jìn)城前的2倍多；現代家庭農牧場(chǎng)建設戶(hù)戶(hù)均收入達到20萬(wàn)元。一批利民、便民的幼兒園、醫院、社會(huì )福利中心等公益性設施陸續投用。
　　尤其值得一提的是，鄂托克前旗在城鄉統籌的進(jìn)程中，對于沒(méi)有能力像多數農牧民那樣加入到城鄉統籌建設中來(lái)的特困戶(hù)，政府采取了更進(jìn)一步的幫扶措施，逐步縮小農牧民之間的差距。將一部分自愿轉移搬遷的貧困戶(hù)列入統籌城鄉轉移農牧民序列，享受轉移農牧民“六個(gè)一”優(yōu)惠待遇。把扶貧工作和民政低保，社保，殘聯(lián)工作相銜接，將貧困人口中的年老、因病、因殘、智障等沒(méi)有勞動(dòng)能力的人實(shí)行應保盡保，由國家養起來(lái)。將有勞動(dòng)能力的、留居的貧困人口約875戶(hù)2079人，通過(guò)實(shí)施專(zhuān)項扶貧，行業(yè)扶貧、社會(huì )扶貧等措施，扶持其發(fā)展生產(chǎn)，提高收入，用3年時(shí)間實(shí)現全部脫貧。

　　尊重自然規律，因地制宜搞發(fā)展

　　和所有的牧區現狀一樣，鄂托克前旗也是地廣人稀，生產(chǎn)分散，居住分散，公共服務(wù)分散，牧區的城鄉一體化的首要任務(wù)就是實(shí)施“集中發(fā)展”戰略，形成集聚效應。但是，這個(gè)“集中”卻并非易事，很多牧區在轉移人口的過(guò)程中都出現過(guò)失敗案例，不少搬遷出來(lái)的牧民在城里沒(méi)呆多久又紛紛返回了老家。
　　鄂托克前旗在充分了解民意基礎上制定的《鄂托克前旗統籌城鄉綜合配套改革試點(diǎn)建設規劃》中，資源、生產(chǎn)要素、人口、產(chǎn)業(yè)第一次被大力度地重新規劃、集中整合，并因地制宜、合理制定出了五種人口居住和產(chǎn)業(yè)布局模式，讓農牧民自由選擇。
　　記者走訪(fǎng)了這五種人口居住模式后，有一個(gè)明顯的感受，就是每種做法都非常注重自然發(fā)展的規律，不僅包括圍繞生態(tài)環(huán)境所進(jìn)行的因地制宜戰略，也包括對蒙古族牧民的文化習俗的尊重。
　　五種人口居住和產(chǎn)業(yè)布局模式分別是：一是在重點(diǎn)城鎮布局上，將一些生態(tài)惡化地區人口搬遷出來(lái)。確定旗府敖勒召其鎮和工業(yè)重鎮上海廟鎮產(chǎn)業(yè)定位和發(fā)展方向，將兩個(gè)鎮作為轉移人口的集中居住區域，建設各類(lèi)保障性住房6000套，同時(shí)配套建設文化產(chǎn)業(yè)園、農貿批發(fā)市場(chǎng)、創(chuàng )業(yè)就業(yè)市場(chǎng)等一批吸納創(chuàng )業(yè)就業(yè)的平臺，使轉移進(jìn)城的農牧民及早融入城鎮，搬遷出來(lái)的地方進(jìn)行生態(tài)休養生息。
　　二是按照“小而精、小而美、小有特色”的思路，在市場(chǎng)化程度高的城川鎮和昂素鎮兩個(gè)集鎮現有建設規模的基礎上，通過(guò)改造街道、完善公共服務(wù)、美化鎮區環(huán)境，切實(shí)增強集鎮基本服務(wù)功能，配套新建農畜產(chǎn)品交易及加工市場(chǎng)，搞活集市貿易，吸引從事鎮郊農牧業(yè)生產(chǎn)、農畜產(chǎn)品交易的農牧民轉移居住，促進(jìn)增收。
　　三是按照“大集中”的原則，綜合考慮現有人口分布情況和立地條件，在農區、牧區和礦區選擇性地新建幾個(gè)農牧民集中居住的新型村莊，強化產(chǎn)業(yè)配套，整合土地資源，建設規�；�的現代農業(yè)基地和養殖園區，實(shí)現規�；�種植和規�；�養殖。
　　四是按照“小集聚”的原則，在農牧區水土、交通等條件相對優(yōu)越區域，新建10—30戶(hù)不等的小型集中居住區，配套完善水、電、路等基礎設施及綠化美化村莊整治工程，推動(dòng)土地適度規模經(jīng)營(yíng)，集中建設集約化的現代農業(yè)基地和養殖園區，實(shí)現小區域的人口居住、種養殖集中。
　　五是按照“5+1”建設標準在產(chǎn)業(yè)相對分散區域，通過(guò)集中捆綁實(shí)施涉農項目，配套完善標準化養殖棚圈，大型節水灌溉，農機具等生產(chǎn)設施，整合草牧場(chǎng)，建設規�；�飼草料基地；同時(shí)采取農牧民自主建設，財政補助的方式建設改造留居農牧民住房，打造現代家庭農牧場(chǎng)。
　　鄂托克前旗委副書(shū)記韓玉飛認為，鄂托克前旗探索走的新型城鎮化道路，最根本的原則就是要符合牧區的實(shí)際，不是政府想怎么做就怎么做，更不能一刀切，而是要根據當地的自然狀況和農牧民的意愿來(lái)安排規劃。其最終的考核指標應該有三個(gè)，即生產(chǎn)的現代化、生活的城市化和生態(tài)的可持續化。
　　鄂托克前旗在城鄉統籌中，特別注重對蒙古族群眾的傳統文化和習俗的尊重和保護。鄂托克前旗委宣傳部長(cháng)高鵬認為，對轉移農牧民，不僅要考慮他們的衣食住行，還要尊重他們的文化和心理，讓他們與城鎮自然而然地融合。
　　昂素嘎查的牧民孟克巴雅爾，會(huì )吹拉彈唱，在外漂泊了十年，前兩年回到了家鄉，加入到現代家庭農牧場(chǎng)建設中來(lái)，他靠前幾年攢下的一些積蓄，加上政府的配套項目，把自己的居所打造成了牧戶(hù)旅游點(diǎn)，一年純收入輕松上了二十萬(wàn)元�！拔覀冞�是習慣生活在草原上，就算大城市白給高樓大廈，也不愿意搬遷�！�
　　據了解，為了保持蒙古族轉移農牧民的文化習俗，旗政府在斥資1.5億元建設的敖勒召其鎮圣火文化主題公園里，又建起了大型敖包。臘月二十四舉辦祭火儀式，五月十三舉行祭敖包活動(dòng)。
　　秉持尊重自然規律的理念，鄂托克前旗在實(shí)施城鄉統籌中，不僅沒(méi)有破壞生態(tài)，還減輕了生態(tài)壓力，生態(tài)建設還得到了強化。最近三年來(lái)，當地累計實(shí)行退牧還草工程1083萬(wàn)畝；實(shí)施人工造林、封沙育林、三北防護林工程78.39萬(wàn)畝；落實(shí)草原生態(tài)保護補獎面積1661.78萬(wàn)畝，使草牧場(chǎng)得到休養生息，生態(tài)植被明顯恢復。創(chuàng )新推行以獎代補政策，旗財政每年安排100萬(wàn)元，對生態(tài)建設突出的農牧戶(hù)予以表彰獎勵。衛星遙感監測數據表明，鄂托克托克前旗生態(tài)環(huán)境處于近60年來(lái)最好水平。
　　內蒙古社會(huì )科學(xué)院首席研究員潘照東認為，鄂托克前旗摸索出了人口合理布局、生態(tài)自然恢復的牧區城鎮化成功經(jīng)驗，帶動(dòng)了人口的有序轉移和勞動(dòng)力要素的重新整合，生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系發(fā)生顯著(zhù)變化。

　　尊重科學(xué)規劃，改革政策機制增活力

　　記者走進(jìn)鄂托克前旗的五種人口居住模式，還有一個(gè)感受：城鎮化政策的推行有很多創(chuàng )新點(diǎn)，進(jìn)展得都穩穩當當，通過(guò)對當地的干部群眾的采訪(fǎng)了解到，這要源于政策制定之初，便都進(jìn)行了科學(xué)的論證。
　　“在城鎮化過(guò)程中，政府需要做的就是尊重農牧民的意愿，因地制宜的推行群眾認可、符合實(shí)際、能管長(cháng)遠的政策�！庇谛路颊J為，政策的制定不能只看眼前和一時(shí)之利，鄂托克前旗的城鎮化，從一開(kāi)始就注重規劃，將城鎮與農牧區作為一個(gè)有機整體，力求形成新的城鄉規劃體系。通過(guò)主抓產(chǎn)業(yè)支撐和配套建設，轉移農牧民，使人口向城鎮集中，促進(jìn)農牧民思想觀(guān)念、生活方式和行為方式的轉變，通過(guò)整合土地草牧場(chǎng)，使生產(chǎn)資料向業(yè)主集中，提高農牧業(yè)的規模經(jīng)營(yíng)水平，促進(jìn)農牧業(yè)增效、農民增收。
　　于新芳向記者舉了一個(gè)小例子。很多地方給農民的土地補償款都是一次性發(fā)放，不少人因此“爆發(fā)”，并且很快就“花爆”了。鄂托克前旗則是采用分年按人補償的長(cháng)遠辦法。
　　作為旗委書(shū)記，于新芳所講的城鎮化長(cháng)遠規劃也與他個(gè)人自身的經(jīng)歷和執政理念有很大的關(guān)系。他在鄂托克前旗當一把手已有十個(gè)年頭，從來(lái)旗里的第一天，他就把“打基礎立長(cháng)遠”作為干事立業(yè)的遵循。
　　到2015年，4萬(wàn)農牧民有2.5萬(wàn)要轉移進(jìn)城，這對鄂托克前旗的城鎮承載、吸附能力是個(gè)不小的考驗。雖然已為轉移農牧民建起了6000多套高質(zhì)量住房，但還不足以證明城鎮已具有足夠的吸附能力。吸附能力是否強，與能否為農牧民提供足夠的就業(yè)崗位息息相關(guān)，這關(guān)系著(zhù)他們能否在城里生活得下去、生活得幸福。
　　讓農牧民住得起、住得舒心，根本上需要有穩定的就業(yè)，最終還是要產(chǎn)業(yè)項目支撐�！爱a(chǎn)業(yè)先行”、“以產(chǎn)業(yè)定轉移”的工作思路，成為鄂托克前旗城鄉統籌的主旋律。
　　記者走進(jìn)城川鎮巴彥希泊日嘎查居民點(diǎn)時(shí)，一棟棟平層別墅呈現在眼前。我們隨機進(jìn)入一戶(hù)人家，34歲的德布興吉亞正在做一些小發(fā)明。這位曾是貧困戶(hù)的蒙古族漢子介紹起自家的牧區新生活無(wú)不透露著(zhù)自豪：他家里有5000多畝草場(chǎng)，還有飼草料基地，配有噴灌設施，還建起來(lái)一個(gè)大魚(yú)塘，自己研制的牧區生產(chǎn)的工具還獲得專(zhuān)利，有小汽車(chē)還有大房子……“我們現在住的是牧區，過(guò)得卻是城市人的生活。守著(zhù)這樣的金飯碗，誰(shuí)還愿意往大城市里擠？”
　　糜地梁居民點(diǎn)就是標準的以產(chǎn)業(yè)定居住的小型聚居區。沿鄉村公路一線(xiàn)，現代居民點(diǎn)依次擺布，每一個(gè)點(diǎn)都是按照“方便生產(chǎn)、方便生活”的原則，根據產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)和所處位置，六七戶(hù)或十多戶(hù)自由組合而成。這里通過(guò)土地資源整合，建成更具規模的水澆地，大型噴灌正在輕松作業(yè)，耕、種、播、收實(shí)現全程機械化，這里的牧戶(hù)大多都加入到了合作社組織。
　　凡是到訪(fǎng)過(guò)牧民的現代化家庭農牧場(chǎng)和居民點(diǎn)的人，都會(huì )對這里發(fā)生的變化而感到驚嘆，昂素鎮鎮長(cháng)白俊峰感觸頗深：“城鄉統籌不只是蓋漂亮房子，我們是先定產(chǎn)業(yè)，再定居住�！�
　　上海廟鎮因國家級能源化工基地建于此，而被定位于中國西部最有影響力的工業(yè)重鎮。這使得該鎮擁有一批高、精、深的工業(yè)大項目，年營(yíng)業(yè)收入達135億元，具備了以工補農的能力。上海廟鎮也因此成為青壯年轉移農牧民創(chuàng )業(yè)打拼、成就夢(mèng)想的首選之城。被產(chǎn)業(yè)吸引而來(lái)的農牧民達到上萬(wàn)人。
　　旗政府所在地敖勒召其鎮，因定位于打造極具魅力的草原文化名鎮，使文化產(chǎn)業(yè)等三產(chǎn)得到迅猛發(fā)展。聚集了1582名轉移農牧民的巴音社區，依靠該鎮較為發(fā)達的服務(wù)業(yè)，為農牧民們搭建起了創(chuàng )業(yè)平臺。從芒哈圖村轉移出來(lái)的牧民阿木爾斯琴，憑借自己的民族手工藝品制作的特長(cháng)，在敖勒召其鎮成功就業(yè)�，F在她已成為經(jīng)紀人，在社區幫助下建了個(gè)民族民間手工制作實(shí)訓基地，年培訓轉移農牧民600多人。
　　為了給更多的轉移農牧民提供產(chǎn)業(yè)支撐，敖勒召其鎮建設了文化產(chǎn)業(yè)園、農畜產(chǎn)品加工園、農貿市場(chǎng)等。除此之外，該旗還借助鄰居寧夏建設內陸特區、打造中國向西開(kāi)放橋頭堡的時(shí)機，積極補齊旅游業(yè)的產(chǎn)業(yè)短板。
　　注重城鄉統籌的體制機制創(chuàng )新，把政策創(chuàng )新作為推動(dòng)試點(diǎn)建設的突破口，也是鄂托克前旗城鎮化穩步推進(jìn)的一個(gè)強有力的支撐。例如，圍繞給予轉移進(jìn)城農牧民的優(yōu)惠政策，大力推行“居民證”制度，將其作為統籌城鄉各項惠民政策的有效憑證，轉移農牧民在享受各項政策待遇時(shí)，出示居民證后方可辦理相關(guān)手續，居民證不改變原有的農牧業(yè)戶(hù)籍。此外，探索以工補農政策。對上海廟鎮礦區移民通過(guò)以工補農使礦區農牧民長(cháng)期受益，示范引領(lǐng)全旗農牧民加速轉移。
　　結合十八屆三中全會(huì )關(guān)于城鄉一體化的改革思路，鄂托克前旗正在探索進(jìn)一步深化統籌城鄉發(fā)展的政策機制改革和創(chuàng )新。包括建立土地、草牧場(chǎng)流轉機制，實(shí)現土地承包權和經(jīng)營(yíng)權分離，規范土地流轉，促進(jìn)規模經(jīng)營(yíng)；建立農村牧區信貸支持，選定有相關(guān)資質(zhì)的評估機構對農村牧區土地、草牧場(chǎng)確權流轉和房屋產(chǎn)權進(jìn)行評估，并設立專(zhuān)項擔�；�金，為農牧民推進(jìn)土地草牧場(chǎng)流轉和抵押擔保貸款創(chuàng )造條件；建立現代農牧業(yè)服務(wù)機制，強化農畜產(chǎn)品安全監管和責任追究，建立農畜產(chǎn)品現代化流通體系，為現代農牧業(yè)發(fā)展、農畜產(chǎn)品銷(xiāo)售提供服務(wù)保障。
　　按照規劃，到2015年鄂托克前旗旗農村牧區轉移人口2.5萬(wàn)人，留居人口1.5萬(wàn)人，城鎮化率將到達80%以上，這里的風(fēng)景線(xiàn)一定會(huì )更加亮麗。

（本稿件由本報記者萬(wàn)棟組稿　本報記者王欲鳴、石毅采寫(xiě)）