降溫“自貿區熱”
設立自貿區意在破舊立新，因此“拼政績(jì)、要政策”或者“排隊占位”的老路子或投機心理，顯然是“搭錯了車(chē)”
“所有的申報流程都停了下來(lái)，不少地方已經(jīng)開(kāi)始反省，并重新考慮申報方案�！比涨�，權威部門(mén)人士向《瞭望》新聞周刊記者透露，由于中央高層對自貿區申報存在的問(wèn)題“不甚滿(mǎn)意”，愈演愈烈的自貿區申報熱潮被緊急叫停，并打回重新審查。
十八屆三中全會(huì )的《決定》指出，“要在推進(jìn)現有試點(diǎn)基礎上，選擇若干具備條件地方發(fā)展自由貿易園(港)區�！边@樣的表述，讓不少地方產(chǎn)生了聯(lián)想。于是，“自貿區”開(kāi)始成為繼經(jīng)濟特區、綜合改革試驗區以及保稅區等之后，又一個(gè)深受地方政府青睞的新平臺。
據不完全統計，在2014年各地方政府工作報告中，明確寫(xiě)到要申報自貿區的有20多個(gè)，這還不包括廣西憑祥沿邊自貿區，長(cháng)沙文化創(chuàng )意自由貿易區國家試點(diǎn)等。然而，與地方的熱情高漲相比，中央的態(tài)度一直較為謹慎。此次叫停，更是讓第二家自貿區的審批在短期內難見(jiàn)下文。
“在等待總結上海的經(jīng)驗�！苯邮鼙究浾卟稍L(fǎng)中，商務(wù)部國際貿易與經(jīng)濟研究院院長(cháng)霍建國認為，目前上海自貿區正在積極推進(jìn)各項試驗內容，包括出臺調整后的2014版的負面清單，鑒于有些開(kāi)放的內容及制度創(chuàng )新的模式還有一個(gè)落地的過(guò)程，所以目前尚難總結提出可以復制推廣的成熟經(jīng)驗，因此設立新試點(diǎn)的條件還不成熟。
更為重要的原因，則是各方在設立自貿區的意圖上大相徑庭。
“作為全面深化改革的重要舉措，自貿區不是‘政策洼地’，而是制度創(chuàng )新的‘試驗田’。但從現實(shí)來(lái)看，一些地方追求的還是跑馬圈地和優(yōu)惠政策這一套東西�！鄙虾Ｗ再Q區方案設計的參與者、上海WTO事務(wù)咨詢(xún)中心總裁、上海市政府參事室主任王新奎在接受本刊記者采訪(fǎng)時(shí)強調，這樣的思路不僅不會(huì )讓中央動(dòng)心，而且恰恰是中央所反對的。
“國家設立自貿區，旨在為全面深化改革和擴大開(kāi)放探索新途徑、積累新經(jīng)驗，但目前看來(lái)，不少地方其實(shí)并未真正準確把握中央的用意�！鄙鲜鰴嗤耸空劦�，中央高層之所以緊急叫停各地的申報行為，就是要讓地方好好冷靜一下，仔細琢磨體會(huì )中央的良苦用心，“如果只是單純地建幾個(gè)貿易園區，國家還有必要如此大動(dòng)干戈嗎？”
一哄而上為哪般
越來(lái)越長(cháng)的自貿區申報名單，很容易使人聯(lián)想起上世紀90年代初興起的“開(kāi)發(fā)區熱”。借著(zhù)鄧小平南方講話(huà)的熱潮，自1992年開(kāi)始，在短短幾年時(shí)間里，各地興辦的經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區、高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區、經(jīng)濟合作區、出口加工區、外商工業(yè)區、貿易保稅區、金融貿易區等區域經(jīng)濟開(kāi)發(fā)模式大量涌現。
據統計，至上世紀90年代末期，全國除由國家部、委、辦批準的開(kāi)發(fā)區達近200個(gè)之外，各省、市、縣批準的開(kāi)發(fā)區數目高達6000余個(gè)。盡管大部分開(kāi)發(fā)區在改革開(kāi)放中發(fā)揮了巨大的正面帶動(dòng)作用，但也有相當一部分條件不成熟的開(kāi)發(fā)區匆匆上馬，結果留下了不少至今都難以解決的后遺癥。
更高標準的自貿區，顯然不能再一哄而上、重蹈覆轍�！案邔右辉購娬{，要把防控風(fēng)險作為重要底線(xiàn)，要在建設自貿區全過(guò)程都掌控好風(fēng)險，努力排除一切可能和潛在的風(fēng)險因素，這說(shuō)明自貿區的試驗是有很大風(fēng)險的�！痹谕跣驴磥�(lái)，高風(fēng)險意味著(zhù)高標準，全國來(lái)看，當前真正能夠符合“試驗田”標準的地方屈指可數。如果違背經(jīng)濟規律地盲目建設，后果可想而知。
“盡管并沒(méi)有明確規定，但外界對于‘若干’通常理解為不超過(guò)十個(gè)�！被艚▏舱J為，中央對上海自貿區的建設試驗有其獨特的定位和戰略考慮，三中全會(huì )文件表述得十分清楚，即在推進(jìn)現有試點(diǎn)的基礎上，選擇若干具備條件的地方發(fā)展園區或港區，所以應正確理解條件是什么。
霍建國認為，首先應具備一定規模的國際貿易、服務(wù)貿易、投資領(lǐng)域的發(fā)展條件，才能考慮建立自貿區，所以各地不應盲目攀比，“未來(lái)新的自貿區應該對周邊經(jīng)濟發(fā)展有帶動(dòng)作用，如果自貿區建起來(lái)后，只對本地有好處，經(jīng)驗不能復制，那么，它的試驗價(jià)值就大打折扣了�！�
不僅如此，從以往的教訓來(lái)看，如果自貿區項目過(guò)多，就會(huì )加劇競爭。而在壓力之下，各地往往會(huì )本能地加大政策優(yōu)惠力度，形成“政策洼地”，從而將制度創(chuàng )新這一自貿區設立的初衷?huà)佒X后。
對于這樣的形勢，地方并非毫不知情，但似乎依然阻止不了申報的熱情�！斑@一輪開(kāi)放的‘班車(chē)’，無(wú)論如何不能再落下�！辈稍L(fǎng)中，一位西部地區地方官員的表白，既顯示出各地方申報自貿區的急切，也透露出本輪自貿區熱背后的緣由——除了高調宣布追求改革的姿態(tài)，更多則是“排隊占位”的攀比心理。
“不管自己是不是真的需要，起碼在新一輪的開(kāi)放平臺上不能落后于別的地方，這是現在不少地方的真實(shí)心態(tài)�！眹野l(fā)展和改革委員會(huì )學(xué)術(shù)委員會(huì )秘書(shū)長(cháng)張燕生向本刊記者表示。
采訪(fǎng)中，商務(wù)部國際貿易與經(jīng)濟研究院研究員梅新育也向本刊記者表示，以前探索改革開(kāi)放設立特區、開(kāi)發(fā)區，建試點(diǎn)的經(jīng)驗表明，試點(diǎn)的地區往往發(fā)展快，而且不光當地受益，地方官員提拔也快，“因此，在此次自貿區申報熱潮中，依然充斥著(zhù)唯恐落于人后、將來(lái)在政策上吃虧的思維�！�
不可“穿新鞋走老路”
為了能在眾多競爭者中脫穎而出，各地可謂下足了功夫。一方面，頻頻到北京“跑部”，“拜訪(fǎng)溝通”，以求得各部委表態(tài)和答復；另一方面，在各個(gè)場(chǎng)合強調自身的“特色”和“優(yōu)勢”。
例如，作為毗鄰日韓的地區，青島強調的是中日韓合作；而漁業(yè)資源豐富的浙江舟山則強調海洋經(jīng)濟；與臺灣一水之隔的廈門(mén)主打的是“對臺自由貿易園區”；靠近東盟的廣西試圖打造“中國-東盟自由貿易區”；連接中亞的新疆則正在討論設立“中國-中亞自貿區”；重慶則希望自己成為內陸地區對外開(kāi)放的高地，因此申請成為“內陸自貿區”……
張燕生評價(jià)道，結合本地優(yōu)勢和特色謀劃自貿區發(fā)展思路無(wú)可厚非，“但從一些地方提交的申請報告來(lái)看，基本上還是過(guò)去多年模式的重復，仍舊停留在開(kāi)發(fā)區、產(chǎn)業(yè)園區建設的層面上，沒(méi)有多少新意�！�
這并非個(gè)別觀(guān)點(diǎn)，采訪(fǎng)中，針對前一階段的自貿區申報熱，專(zhuān)家們的最大指摘，便是一些地方仍在“穿新鞋走老路”�！爸两襁�沒(méi)有搞清楚自貿區究竟是什么�！蓖跣驴锌�，當前一些地區的思路很“幼稚”，就是“先拿到審批方案，再搞到一大片地，接下來(lái)大興土木、招商引資，弄出一個(gè)新區來(lái)”。
在很大程度上，這或許是習慣使然。長(cháng)期以來(lái)，許多地方一直十分迷戀所謂的“特區經(jīng)濟”，習慣于以?xún)?yōu)惠政策、特殊待遇為導向進(jìn)行園區建設，偏好于依靠搶投資、拉項目、圈資源來(lái)推動(dòng)經(jīng)濟增長(cháng)。在自貿區正式登臺之后，又有不少人將之當成了新的“開(kāi)發(fā)區”。以為有了它，就可以獲得國家優(yōu)惠政策，投資自然源源涌入，地方經(jīng)濟就會(huì )迅速騰飛。
特別是面對當前經(jīng)濟調整大背景下的現實(shí)壓力，給了地方更多“要政策、搶優(yōu)惠”的“動(dòng)力”。去年至今，中國經(jīng)濟增速持續放緩。今年一季度，有27個(gè)省份GDP增速回落。面臨壓力，如果能憑借自貿區的“東風(fēng)”，拉動(dòng)經(jīng)濟增長(cháng)，對許多地方而言，無(wú)疑是一個(gè)充滿(mǎn)誘惑的選擇。
因此，一些省區市負責人甚至直言不諱把申報自貿區當成新一輪“政策洼地”和招商引資的“利器”�！斑@明顯與中央的初衷相背離�！蓖跣驴硎�，中央對自貿區建設的要求很明確，就是以開(kāi)放促改革，挖掘改革紅利，激發(fā)市場(chǎng)活力，在沒(méi)有特殊政策和優(yōu)惠政策的情況下，尋求經(jīng)濟增長(cháng)的動(dòng)力。
“拼政績(jì)、要政策”的老想法，顯然與中央設立自貿區意在破舊立新的戰略意圖背道而馳。
當然，作出改變并不容易。即使是上海，在反復修訂自貿區方案的6個(gè)月時(shí)間里，也經(jīng)歷了非常艱難的轉變過(guò)程。從側重制造業(yè)投資準入到解決服務(wù)業(yè)的投資準入與服務(wù)貿易的便利化，從一開(kāi)始希望有一些優(yōu)惠政策到最終中央要求營(yíng)造一個(gè)國際化的營(yíng)商環(huán)境，思路上的轉變堪稱(chēng)巨大。
“改革未必一定要掛牌子”
據本刊記者了解，盡管被暫停，但自貿區申報的大門(mén)并未徹底關(guān)閉。
“中國幅員遼闊，每個(gè)地區經(jīng)濟特征和發(fā)展優(yōu)勢不同，各地在國家發(fā)展戰略中肩負不同的使命�！卑凑栈艚▏睦斫�，只要上海的可復制經(jīng)驗比較成熟，各地的方案又有較強的說(shuō)服力，對帶動(dòng)未來(lái)的經(jīng)濟增長(cháng)和對外開(kāi)放有較強的促進(jìn)作用，最終應可以考慮結合不同地區特點(diǎn)設計不同的自貿區進(jìn)行試驗。
“對于地方而言，關(guān)鍵是把握好自身的發(fā)展優(yōu)勢，定位好自身的發(fā)展方向�！彼劦�，“既要體現出改革和制度創(chuàng )新的內容，又要從各自的實(shí)際情況出發(fā)，從省情、區情以及各個(gè)地區不同的比較優(yōu)勢、把握好各自所處的發(fā)展階段，以及在國家發(fā)展戰略中的位置及突出作用，進(jìn)一步細化和完善試點(diǎn)方案，這樣就可以在全國陸續形成一些改革試點(diǎn)地區�！�
在他看來(lái)，現階段自貿區的推廣試驗不僅要更快地探索出一套有效的改革經(jīng)驗，同時(shí)還應帶動(dòng)經(jīng)濟發(fā)展。
“更為重要的，則是國家從整體利益的角度加以平衡，要考慮到各地監管、調控的能力有多大，也需要一個(gè)開(kāi)放次序的統籌考慮�！币虼怂J為，對于中央及有關(guān)部門(mén)而言，現在需要做的，就是在總結上海自貿區運行經(jīng)驗的基礎上，盡快從全局的高度推廣出一個(gè)指導性的意見(jiàn)，讓各地對全國下一步可能推進(jìn)的自貿區規劃有一個(gè)總體的了解。
當然，禁令解除之前，地方政府依然可以大有作為�！案母镂幢匾欢ㄒ獟炫谱��！被艚▏鴱娬{，地方若要追求改革與發(fā)展，未必非要設立自貿區，“地方的熱情可以理解，但與其把寶都押在自貿區試驗上，還不如因地制宜地提出進(jìn)一步深化改革的方案。只要突破了束縛，解決了發(fā)展活力問(wèn)題，也能達到同樣的目的�！�
在其看來(lái)，如果地方能在自己的權限范圍內把能做的簡(jiǎn)政放權都做好，減少地方管轄的審批、改進(jìn)服務(wù)，也屬于改革和制度創(chuàng )新的范疇。
