地處“深山老林”，缺乏市場(chǎng)運作空間，國有工礦、林區、墾區的棚戶(hù)區改造被稱(chēng)為本輪棚改“最難啃的硬骨頭”�！督�(jīng)濟參考報》記者近日采訪(fǎng)了解到，受政府、企業(yè)財力所限，資金平衡難題在由林礦國企主導的棚改中表現更為突出，部分企業(yè)甚至因此出現了難以彌補的債務(wù)“窟窿”。
還歷史欠賬 老工人居住條件至今仍極差
工礦、林區、墾區棚戶(hù)區的居住者，大多是老國企的老工人。因為過(guò)去“先生產(chǎn)、后生活”的觀(guān)念，使他們至今仍居住在條件極差的棚戶(hù)區中，在某種意義上，這些地區的棚改是在“還過(guò)去的欠賬”。
15歲從山東諸城老家來(lái)到長(cháng)白山林區后，梁桂琴就再沒(méi)回去過(guò)�！澳莻�(gè)時(shí)候響應國家號召到了林場(chǎng)，后來(lái)認識了老伴，他是伐木工，我是家屬工。從此就在這扎下根了�！眲偟搅謪^的時(shí)候，梁桂琴夫妻住在“木刻楞”(一種木頭搭建、外面糊上泥的簡(jiǎn)易窩棚)里。上世紀八十年代，他們搬進(jìn)了條件稍好的磚瓦房。
那時(shí)，森工企業(yè)經(jīng)濟效益好，梁桂琴住的平房小區是當地最好的“住宅”。但是當地鄉鎮規劃建設在上世紀九十年代后期突飛猛進(jìn)，而林業(yè)“住宅”30年沒(méi)發(fā)生變化，隨著(zhù)時(shí)間的推移，“住宅”也逐漸破敗為棚戶(hù)區。
梁桂琴的老伴去世后，一家的生活更為困難，她在原來(lái)房子旁“違建”了一個(gè)10平方米的小屋開(kāi)小賣(mài)店。幾十年過(guò)去了，這些低矮的小房已經(jīng)墻體開(kāi)裂，破舊不堪。在吉林森工集團三岔子林業(yè)局所屬的夾信子棚戶(hù)區，像梁桂琴這樣的住戶(hù)還有幾十戶(hù)。
“我一個(gè)月工資就600多元，兒子在外面打工，挺難的�！绷汗鹎僬f(shuō)，“看著(zhù)別人都上樓了，心里也著(zhù)急，住樓房不為別的，就為給孫子一個(gè)好點(diǎn)的環(huán)境�！�
事實(shí)上，梁桂琴居住的夾信子棚戶(hù)區已經(jīng)列入吉林森工集團三岔子林業(yè)局的新一輪棚改規劃。該局自2009年啟動(dòng)棚戶(hù)區改造工程，截至2013年末，已完成棚改新建、改建項目59.4萬(wàn)平方米、9880戶(hù)，基本消滅了集中連片棚戶(hù)區。
三岔子林業(yè)局副局長(cháng)劉風(fēng)平說(shuō)，工礦、林業(yè)和墾區企業(yè)的棚改帶有非常濃厚的感情色彩，“都是多少年的兄弟姐妹，年輕的時(shí)候，為了支援國家建設，拋家舍業(yè)地來(lái)到東北，長(cháng)年累月在深山里餐風(fēng)飲雪，而現在居住條件卻這么差，所以困難再多，棚改也不能�！�。
對此，北京京煤集團副總經(jīng)理孫德剛深有同感�！芭锔姆康某杀久科椒矫捉�5000元，但參加棚改的都是我們的老職工，為企業(yè)做過(guò)巨大貢獻，所以企業(yè)出了資金的‘大頭’，而職工搬進(jìn)新房基本上不出錢(qián)或出很少的錢(qián)”。
2013年11月，北京市由企業(yè)承擔的最大的工礦棚戶(hù)區改造項目——京煤集團工礦棚戶(hù)區改造項目首批2000多戶(hù)居民開(kāi)始入住。而根據規劃，京煤集團將投資30多億元改造工礦棚戶(hù)區54萬(wàn)平方米，使6200多戶(hù)職工徹底告別低矮、潮濕、簡(jiǎn)陋、擁擠的房屋。
資金負擔重 越往前走“窟窿”越大
一位老國企基層干部說(shuō)，老國企承擔了過(guò)多本來(lái)應由政府承擔的社會(huì )責任，導致政府的惠民政策越多，老國企需要配套的資金壓力越大，負擔越重，積極性越低。
《經(jīng)濟參考報》記者在采訪(fǎng)中發(fā)現，隨著(zhù)國有工礦、林區、墾區棚改工作的進(jìn)一步推進(jìn)，因前期棚改資金投入過(guò)大，資金難以平衡的問(wèn)題愈加明顯。
根據《國務(wù)院關(guān)于加快棚戶(hù)區改造工作的意見(jiàn)》，2013至2017年將改造國有工礦(含煤礦)棚戶(hù)區90萬(wàn)戶(hù)，改造國有林區棚戶(hù)區和國有林場(chǎng)危舊房30萬(wàn)戶(hù)，改造國有墾區危房80萬(wàn)戶(hù)。
“棚改資金來(lái)自三塊，即中央和省財政補助一塊，企業(yè)自籌一塊，個(gè)人承擔一塊。企業(yè)承擔的主要在水、電、暖管網(wǎng)和綠化、道路等基礎設施建設上，初步測算的投入是每平方米投入320至350元，累計到2013年，企業(yè)投入就達到9000萬(wàn)元�！比碜恿謽I(yè)局基建管理處處長(cháng)胡潔算賬后對《經(jīng)濟參考報》記者說(shuō)，由于整理出來(lái)的土地根本沒(méi)有商業(yè)開(kāi)發(fā)價(jià)值，所以企業(yè)這些錢(qián)投進(jìn)去就回不來(lái)了，成本全部沉沒(méi)。
事實(shí)上，在一些礦區、林區，企業(yè)、個(gè)人資金在棚改中發(fā)揮了重要作用。吉林森工集團計劃發(fā)展部部長(cháng)張繼程說(shuō)，林區棚改資金來(lái)源采取“三三制”，每平方米政府、企業(yè)、個(gè)人分別出約500元。
與棚改等各項民生支出不斷增加形成對比的是，由于三岔子林業(yè)局的木材采伐量不到過(guò)去一半，企業(yè)盈利能力大幅降低。劉風(fēng)平說(shuō)：“企業(yè)現在每年凈利潤才1000多萬(wàn)元，而棚改出現的9000萬(wàn)元的缺口我們只能用未來(lái)經(jīng)營(yíng)利潤彌補，對企業(yè)經(jīng)營(yíng)發(fā)展的影響開(kāi)始顯現�！�
事實(shí)上，整個(gè)吉林森工集團的木材采伐量也從歷史最高的360萬(wàn)立方米降到目前的54.4萬(wàn)立方米，僅為采伐量最高年份的七分之一。
像三岔子林業(yè)局一樣，吉林森工集團所屬的其他7個(gè)林業(yè)局也面臨同樣的“尷尬”：棚改必須得往前走，而越往前走，資金“窟窿”也越大。
截至2012年，吉林森工集團共完成5.76萬(wàn)戶(hù)棚改項目，基礎設施配套資金墊付8.4億元�！�2013年后才有補貼這塊配套錢(qián)，但企業(yè)已經(jīng)墊付了這么大的資金，目前還在掛賬�！睆埨^程說(shuō)。
張繼程告訴記者，基礎設施配套資金投入之所以如此之大，是因為過(guò)去很多鎮區規劃時(shí)沒(méi)考慮到林場(chǎng)，基礎設施“先天貧血”�！白畹湫偷木褪恰宕逋āこ虥](méi)包括林場(chǎng)，現在各林場(chǎng)到鎮區的路80%仍是土路。林場(chǎng)一直處于夾縫地帶，既沒(méi)有被納入當地政府的規劃，企業(yè)更沒(méi)有資金進(jìn)行基礎設施投入”。
近年來(lái)發(fā)展勢頭良好的京煤集團同樣面臨著(zhù)棚改資金平衡難題�！熬┟旱呐锔臎](méi)收職工什么錢(qián)，但企業(yè)卻欠了30多億元的貸款和債務(wù)，怎么平衡呢？”孫德剛說(shuō)，京煤集團的自有土地較多，通過(guò)與北京市有關(guān)部門(mén)的反復溝通協(xié)商，在進(jìn)行商品房開(kāi)發(fā)建設時(shí)的土地溢價(jià)部分政府返還給京煤集團彌補棚改的“窟窿”。
但讓孫德剛擔心的是，這項京煤集團獲得的“特殊政策”卻一直沒(méi)有“砸實(shí)”，“如果得不到土地溢價(jià)，這30億還真不知道怎么還”。
因企制宜 探尋“特別”解決方案
針對目前由國有企業(yè)主導的工礦、林區和墾區棚改進(jìn)程中遇到的問(wèn)題，一些國有企業(yè)的基層管理者建議，制定更多“特別”解決方案。
“共性問(wèn)題依舊，個(gè)性問(wèn)題突出”，這是在接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪(fǎng)的人士對國有工礦、林區、墾區棚改最常說(shuō)的一句話(huà)，他們建議因企制宜。
一方面，對確實(shí)存在困難的企業(yè)，摸清情況后，中央和地方政府需加大政策傾斜和資金支持力度。有關(guān)人士建議在棚改已進(jìn)入啃“硬骨頭”階段的情況下，對數量不大的“最難啃的骨頭”，可以嘗試“一企一策”專(zhuān)門(mén)進(jìn)行分析研究，搞些“特殊政策”給予“特殊支持”。
而對于企業(yè)普遍存在的基礎設施配套資金投入較大的難題，建議國家提高基礎設施配套補助資金，一方面減輕企業(yè)下階段改造中的資金負擔，同時(shí)彌補前期形成的資金“窟窿”。
另一方面，授人以魚(yú)不如授人以漁，因企制宜，為企業(yè)轉型升級“開(kāi)方子”。有關(guān)專(zhuān)家認為，只解決了住房問(wèn)題，如果企業(yè)開(kāi)支都困難，企業(yè)哪有動(dòng)力研究棚改。因此，國有工礦、林區、墾區的棚改絕不是簡(jiǎn)單的蓋房子，棚改應與企業(yè)轉型升級發(fā)展和區域產(chǎn)業(yè)布局緊密結合起來(lái)。只有企業(yè)的興旺發(fā)達，才能防止棚改后的居民區淪為新的棚戶(hù)區�！熬┟杭瘓F這十年發(fā)展的好才敢積極參與棚改，要是在十年前，無(wú)房戶(hù)還好幾千呢，哪敢想棚改�！睂O德剛說(shuō)。
同時(shí)，地方政府應在國有工礦、林區、墾區的棚改中配建一部分租賃型保障房，切實(shí)將極少部分確實(shí)“上不起樓”的困難家庭納入當地城鎮住房保障體系。
張繼程說(shuō)：“集中連片的棚戶(hù)區改的差不多了，下一步主要是生活困難的散戶(hù)，多數是因病等失去勞動(dòng)能力的，確實(shí)拿不出錢(qián)‘上樓’。對于這個(gè)極少部分最需要幫助、最弱勢的群體來(lái)說(shuō)，廉租房等租賃型保障房是最好的選擇�！�
除此之外，在有條件的情況下，地方政府需將部分國有工礦棚改安置建設用地選址在交通便利、基礎設施完善的“建成區”。棚戶(hù)區改造安置住房、“大市政”公用設施和公共服務(wù)設施同步規劃、同期建設、同時(shí)運行，而不是讓安置房“孤零零”的存在。
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一些地方為拓寬資金來(lái)源四處舉債 |
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多頭融資加劇新一輪棚改債務(wù)風(fēng)險 |
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記者 郭翔 梁鵬 任峰 趙瑞希/鄭州報道 |
“現階段棚戶(hù)區改造面臨最大的困難是資金壓力�！弊》亢统青l建設部總經(jīng)濟師馮俊日前在國新辦新聞發(fā)布會(huì )上表示，加大各級財政的支持力度、金融支持、鼓勵吸引民間資本是未來(lái)棚戶(hù)區改造資金來(lái)源的重要方面。
隨著(zhù)棚改的深入，在不少地方收益難以平衡的項目漸成改造重點(diǎn)，改造成本越來(lái)越高、資金壓力日趨增長(cháng)的現象普遍存在�！督�(jīng)濟參考報》記者日前走訪(fǎng)多地發(fā)現，一些地方急于拓寬棚改資金來(lái)源而四處舉債，而一些金融機構缺乏專(zhuān)業(yè)評估、協(xié)作不夠，出現了對一個(gè)項目、一個(gè)平臺在多家銀行重復授信、多頭融資的問(wèn)題，債務(wù)風(fēng)險加劇。
資金拮據
在古都開(kāi)封，僅古城區內的棚戶(hù)區建筑面積便達528平方米，涉及改造房數4萬(wàn)戶(hù)13萬(wàn)人，面積占全省城市棚戶(hù)區面積的50%以上，局部地區人口密度達到每平方公里3萬(wàn)人，亟須加快改造。但由于長(cháng)期經(jīng)濟發(fā)展較為緩慢、又受限于古城保護規劃等因素，棚戶(hù)區改造中資金、征收、安置等矛盾表現得尤其突出。
據開(kāi)封市“兩改一建”(棚戶(hù)區、城中村改造及保障性安居工程)指揮部辦公室副主任孔祥成介紹，僅這古城區內520多萬(wàn)平方米的棚戶(hù)區，征收資金就需210億元左右，而能落實(shí)到的上級支持資金最多也就6個(gè)多億，由于古城保護規劃中有房屋限高等方面的要求，有近10萬(wàn)人在改造后要遷出古城，僅安置房建設的地方投入就超出國家投入的3倍以上，這還不算基礎設施配套的投入。政府在保證經(jīng)濟社會(huì )事業(yè)投入的情況下，財政資金已極其緊張，導致地方配套資金難以落實(shí)。
按照新一輪棚改政策安排，2013年至2017年全國要改造各類(lèi)棚戶(hù)區1000萬(wàn)套，初步估算投資總規模達2.5萬(wàn)億元。但不少接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪(fǎng)的業(yè)內人士都認為，總投資安排仍顯不足。
據一位不愿意透露姓名的銀行業(yè)人士介紹，2.5萬(wàn)億元的總規模，平均到1000萬(wàn)套棚改房中，每套即是25萬(wàn)元，按照當前成本估算，很難蓋起來(lái)。而且，這還不包括前期的土地平整和大量基礎設施配套。如果只考慮到建設成本，而基礎設施配套的投資安排缺失或者過(guò)低，再考慮到當前地方財政的狀況，這樣的安排并不符合實(shí)際。他認為，基礎設施配套占總投資規模的20%應當是較為合理的水平，而這樣一測算，現有的投資規模資金缺口依然巨大。
一些地方尤其是三四線(xiàn)城市的相關(guān)主管部門(mén)表示，考慮到地方的發(fā)展實(shí)際，在當前財力緊張的情況下，先期從預算中安排20%的資本金到位的壓力太大，而地方政府資本金不到位，上級和金融機構的資金就下不來(lái)，形成兩難。
重復授信
《經(jīng)濟參考報》記者在采訪(fǎng)中了解到，為了解決資金問(wèn)題，不少地方都在嘗試探索，隨之而來(lái)的一些新風(fēng)險隱患亦須警惕。
一些銀行業(yè)人士提醒，應注意在個(gè)別地方棚改出現的重復授信、多頭融資導致的債務(wù)風(fēng)險問(wèn)題。當前由于一些地方棚改資金缺口較大，急于拓寬資金來(lái)源四處舉債，而一些金融機構缺乏專(zhuān)業(yè)評估、協(xié)作不夠，出現了對一個(gè)項目、一個(gè)平臺在多家銀行重復授信、多頭融資的問(wèn)題�！氨砻嫔峡此平鉀Q了資金問(wèn)題，但一旦還不上，不僅增加了地方債務(wù)風(fēng)險，也增加了金融風(fēng)險�！眹议_(kāi)發(fā)銀行天津市分行行長(cháng)郭林說(shuō)。
中國社科院金融重點(diǎn)實(shí)驗室主任劉煜輝認為，一些地方的債務(wù)風(fēng)險突出表現在債務(wù)結構問(wèn)題上，而非債務(wù)規模上。一些地方為了解決資金來(lái)源，對一些利率較高的短期商業(yè)貸款和金融產(chǎn)品較多依賴(lài)，加上多頭融資，盡管解決了初期建設資金問(wèn)題，卻導致了債務(wù)結構的不合理，在還債高峰期東挪西借，加劇了債務(wù)風(fēng)險。
另一方面，一些地方在棚戶(hù)區及保障房項目上規劃不到位、布局不合理、重建輕管，加上配套建設不足，導致一些項目盡管建設完工，但在后期租售上不受市場(chǎng)歡迎，資金回收緩慢，也加劇了債務(wù)風(fēng)險。
一些專(zhuān)家提出，當前一些地方的棚戶(hù)區改造中，對資金籌集、使用等缺少前瞻性的研究和統一規劃，缺少與金融機構的協(xié)同配合。未來(lái)應進(jìn)一步提高地方債務(wù)透明度，使地方政府與專(zhuān)業(yè)金融機構能各自發(fā)揮優(yōu)勢，圍繞各地棚房區建設計劃，系統研究、分析政府投融資規模和投向，合理控制融資成本、規模，避免債務(wù)風(fēng)險。
管控風(fēng)險
當前，棚房區改造政府資金償付渠道單一，幾乎各地都是來(lái)自于土地出讓金和剩余房屋銷(xiāo)售款及部分租金。但隨著(zhù)棚房區改造步入啃“硬骨頭”階段，地方對加大中央投資和政策支持力度、加快金融和監管政策創(chuàng )新等方面的渴盼也愈發(fā)強烈。
吉林省遼源市保障性住房管理中心主任李清說(shuō)，隨著(zhù)棚改的深入，剩下的一些國有工礦棚戶(hù)區地點(diǎn)偏僻、區位差，幾乎沒(méi)有商業(yè)化運作價(jià)值，都要由政府主導改造，資金壓力更大。到2017年，預計棚戶(hù)區改造的貸款規模會(huì )達到40多億，地方既要還償、還要建設，建議國家能夠持續加大投資力度，緩解地方資金壓力。
黃石市房地產(chǎn)管理局副局長(cháng)吳金文建議，應當加快棚戶(hù)區、公租房、廉租房等保障房的并軌改革，目前保障房產(chǎn)品各類(lèi)較多，資金渠道不一、補貼標準不一，有限的資金難以整合發(fā)揮作用，并且給地方帶來(lái)了諸多操作不便。他認為，應當進(jìn)一步簡(jiǎn)化分類(lèi)，發(fā)揮有限資金的統籌使用效果，給予地方更多的調配權。
郭林認為，還應重視解決地方政府存量負債和未來(lái)債務(wù)增量的難題，通過(guò)“三個(gè)統一、三個(gè)專(zhuān)項”盡可能規避債務(wù)風(fēng)險。統一評級，統一授信，由一家專(zhuān)業(yè)金融機構對地方政府進(jìn)行評級授信，避免多頭評級、多頭授信和地方債務(wù)不透明的問(wèn)題，實(shí)施統貸統還，由一個(gè)平臺來(lái)承接和歸還貸款；國家明確專(zhuān)項貸款、專(zhuān)項債券和專(zhuān)項基金，避免資金流向走偏、多頭發(fā)債、解決地方資本金不足等問(wèn)題。
中國農業(yè)銀行北京分行房地產(chǎn)信貸部總經(jīng)理曹偉建議，國家應進(jìn)一步加大政策支持，鼓勵金融資本、社會(huì )資本共同解決棚房區改造資金缺口的同時(shí)，加強監管創(chuàng )新，創(chuàng )新金融產(chǎn)品，拓寬融資渠道。
