編者按：這是一個(gè)時(shí)代的課題：一方面，我們要堅持公有制在國民經(jīng)濟中的主導地位；另一方面，十八大提出了讓市場(chǎng)發(fā)揮配置資源的決定性作用，如何做到這兩者有機融合？國企改革承擔著(zhù)破解這一課題的時(shí)代使命。目前，國企改革的大幕已經(jīng)拉開(kāi)，一些深層次的矛盾、問(wèn)題漸次顯現。為探究國企改革正確方向和路徑，展現國企改革波瀾壯闊的實(shí)踐，本報從今日起推出“國企再造”系列報道，從市場(chǎng)使命、路徑選擇、風(fēng)險阻力和治理變革等多個(gè)維度深入剖析國企改革目前所面臨的問(wèn)題和難點(diǎn)，從實(shí)踐的角度探討破解之策。
審計署6月20日發(fā)布了11戶(hù)國有企業(yè)2012年度財務(wù)收支審計結果公告。截至5月31日，相關(guān)企業(yè)制定完善規章制度1194項，對190名相關(guān)責任人進(jìn)行了嚴肅處理，其中廳局級干部32人。
公告顯示，問(wèn)題主要集中在有的企業(yè)執行國家產(chǎn)業(yè)結構調整政策不到位；有的企業(yè)部分投資項目存在論證不充分、程序不合規的問(wèn)題；有的企業(yè)財務(wù)管理不夠規范；有的企業(yè)內部管理存在薄弱環(huán)節，違法違規問(wèn)題仍然存在。
類(lèi)似的國企腐敗遠不止這些。專(zhuān)家指出，近來(lái)頻發(fā)的國企腐敗案，無(wú)一不和公司治理失范有關(guān)，凸顯國企一股獨大、三會(huì )不分、一言堂、管理層考核和任命“官員化”等公司治理弊端。國企“去行政化”改革勢在必行。
腐敗高發(fā) 國企官有化、權貴化
公開(kāi)資料顯示，隨著(zhù)反腐力度的不斷加大，僅2013年就有31名國企高管落馬，涉及石油、鋼鐵、煤炭、電力、通信、航空等多個(gè)領(lǐng)域。今年已有包括華潤集團董事長(cháng)宋林、中國出版集團副總裁王俊國等多名國企高管接受調查。近年來(lái)，國企腐敗在各類(lèi)職務(wù)犯罪中所占比重不斷擴大，在廣東省，這一數字甚至接近50%。
各地近年來(lái)發(fā)生的國企高管貪腐案件，當事人不少都是企業(yè)“一把手”。如首都機場(chǎng)集團公司原董事長(cháng)李培英，中國石油化工集團公司原總經(jīng)理陳同海，四川移動(dòng)董事長(cháng)、總經(jīng)理李華，廣東電網(wǎng)總經(jīng)理吳周春等。
據東北師范大學(xué)廉政研究中心常務(wù)副主任柏維春統計，國有企業(yè)腐敗涉及挪用公款的案例中，2010年一人涉案5.8億元人民幣，2011年一人涉案7.9億元人民幣，“一把手”腐敗造成的國資流失非常嚴重。
中共中央黨校政法部教授林喆認為，集體腐敗多是國企腐敗區別于其他腐敗的一大特點(diǎn)。尤其是處于壟斷性行業(yè)的國企，通�？梢浴案姓佟敝袑右陨细刹�，形成利益集團和攻守同盟，發(fā)現時(shí)往往倒下一大批。
例如，在古井集團腐敗窩案中，先后有10多名高管被查處，受賄時(shí)間跨17年，涉案金額從數十萬(wàn)元到上千萬(wàn)元不等。在中石油腐敗系列案中，目前至少已有45人被調查。
國企高管腐敗通常采取的手段主要有：利用手中掌握的各種審批、審核、業(yè)務(wù)發(fā)包等權力，在決定業(yè)務(wù)承接方、聘用服務(wù)方中收受業(yè)務(wù)單位或個(gè)人的賄賂。在經(jīng)營(yíng)管理業(yè)務(wù)過(guò)程中，通過(guò)虛增購銷(xiāo)環(huán)節、虛增業(yè)務(wù)費、虛構承租人等方法侵吞公款。還有一些高管利用國企改制，虛構事實(shí)隱匿國有資產(chǎn)，改制后再予以侵吞。最近兩年還出現了涉嫌內幕交易、利用未公開(kāi)信息交易等新的表現形態(tài)。
中國企業(yè)改革與發(fā)展研究會(huì )副會(huì )長(cháng)周放生認為，某些國企蛻變?yōu)楣儆谢�、權貴化，實(shí)質(zhì)上是一種極端的私有化，而且是一種不付成本、不擔風(fēng)險的私有化，既造成嚴重的社會(huì )不公，又是最嚴重的國有資產(chǎn)流失。
有關(guān)專(zhuān)家認為，國企腐敗之所以頻發(fā)，重要原因就是改革不到位、產(chǎn)權不明晰、內部制衡缺失，現代企業(yè)制度建設緩慢。
柏維春認為，由于國企“去行政化”改革滯后，現有國企高管不少人與黨政機關(guān)之間有著(zhù)類(lèi)似“臍帶”的關(guān)系，“亦官亦商”，存在權力尋租的雙重風(fēng)險。一方面，國有股份一股獨大，企業(yè)內部管理行政化、機關(guān)化色彩濃重，極易形成“一把手”開(kāi)設“一言堂”；另一方面，一些國企的高管享有地方行政級別待遇，“接受地方政府監管”往往流于形式。
一位國企高管說(shuō)，目前對國企“一把手”的監督，多半是行政和黨紀的監督。事實(shí)上，這種監督很軟。紀委書(shū)記理論上可以監督董事長(cháng)，但兩者是上下級關(guān)系，實(shí)際上不可能很好地監督。外部董事理論上也可以對董事長(cháng)起到制衡作用，但由于外部董事的獨立性不夠，對于沒(méi)有明顯瑕疵的方案，一般不會(huì )提反對意見(jiàn)。
“真正的制衡，應該是市場(chǎng)化的制衡�！比A誼集團財務(wù)總監常清認為，如果企業(yè)不是國有股一股獨大，而是有不同所有制的股東互相制衡。其他股東為了自身利益，肯定會(huì )竭力阻止高管的腐敗行為。
目前，對國企高管的監督基本處于上級監管不到位、內部監督失效、公眾無(wú)法監督的真空狀態(tài)。國務(wù)院國有重點(diǎn)大型企業(yè)監事會(huì )主席季曉南說(shuō)，近年來(lái)發(fā)生的集團領(lǐng)導腐敗案幾乎都是通過(guò)外部監管發(fā)現的。一些國企高管稱(chēng)，盡管不少?lài)蠖荚O有審計、紀檢部門(mén)，但多是針對風(fēng)險點(diǎn)制定一些工作流程、控制環(huán)節，用于防控風(fēng)險，監督作用并不理想。
干預加強 國企監管權力膨脹
中部地區一位國企負責人說(shuō)，前幾年地方政府為了發(fā)展LED產(chǎn)業(yè)，有意引進(jìn)一家民企項目，但因這家民企提出要和地方國企合作�！笆蓄I(lǐng)導找到我們，但當時(shí)我們就調查發(fā)現項目存在巨大風(fēng)險，無(wú)奈‘上面發(fā)話(huà)了’，只能硬著(zhù)頭皮上，結果中途為了止虧還是退出了�！�
這位負責人坦言，這樣的項目往往是搞好了皆大歡喜，搞不好就會(huì )給企業(yè)造成嚴重負擔和國有資產(chǎn)流失�！拔覀兊摹疄跫喢薄际恰厦妗o的，誰(shuí)敢不聽(tīng)話(huà)？”
《經(jīng)濟參考報》記者在各地采訪(fǎng)發(fā)現，不僅黨政部門(mén)直接干預企業(yè)經(jīng)營(yíng)決策的案例屢見(jiàn)不鮮，企業(yè)的人事安排也有為個(gè)人謀福利之虞，甚至把國有企業(yè)當作另一個(gè)“錢(qián)袋子”和創(chuàng )造GDP的工具。
河南省國資委主任肖新明坦言，一些政府部門(mén)仍把國有企業(yè)看作政府的“附屬物”，把企業(yè)當做安排干部、辦福利的平臺；國有企業(yè)如果不從政府的“附屬物”中解放出來(lái)，就很難成為真正的市場(chǎng)競爭主體，這是問(wèn)題的關(guān)鍵，也是改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)。
黨政部門(mén)影響企業(yè)的另一個(gè)重要方式是人事任免，不少?lài)Y監管部門(mén)負責人和企業(yè)負責人對此有不少質(zhì)疑：在央企層面，曾經(jīng)的196家央企被劃分為“53家”和非“53家”，“53家”的“一把手”由中組部任命，其余由國務(wù)院國資委任命。在地方國企層面，普遍存在“重點(diǎn)企業(yè)”與“非重點(diǎn)企業(yè)”的區別，個(gè)別地方還將原已下方給國資委的“重點(diǎn)企業(yè)”人事任免權收回到組織部門(mén)，引起“走回頭路”質(zhì)疑。
國務(wù)院國資委首任主任李榮融表示，當前他對國企改革最大的擔心是走回頭路，再回到政府直接管企業(yè)的老路子。國務(wù)院國資委原副主任邵寧也表示，當初設立國資委的一個(gè)重要考慮就是隔開(kāi)黨政部門(mén)與企業(yè)的關(guān)系，但現在“三分開(kāi)”不僅沒(méi)有執行到位，黨政部門(mén)還越管越多，這就容易把企業(yè)管死，十幾年的功夫就白費了。
“國資委有管人、管事、管資產(chǎn)的職能，但是管哪些人、哪些事、哪些資產(chǎn)沒(méi)有明確的界定。近幾年來(lái)國資委越管越多、越管越偏、越管越細的趨勢非常明顯，如果都讓國資委管了，我們企業(yè)負責人還有什么好管的呢？”一位央企負責人說(shuō)。
這家央企在對公司管理事項進(jìn)行梳理后發(fā)現，需要國資委管理的事項有39項之多�！捌髽I(yè)被五花大綁，過(guò)多的精力用于應付‘上面’，哪有足夠精力琢磨企業(yè)經(jīng)營(yíng)？這些事項中，究竟有多少是國資委有能力管、有必要管的呢？”
一位國務(wù)院國資委退休干部告訴《經(jīng)濟參考報》記者，國資委確實(shí)沒(méi)有注意出資人行為邊界問(wèn)題。特別是現在監管體系比較完備了，各個(gè)廳局都想通過(guò)增加管理事項和考核來(lái)彰顯自己的權力和政績(jì)�！把肫蟮那闆r千差萬(wàn)別，怎么能用同一把尺子來(lái)衡量？這些人有幾個(gè)是在企業(yè)干過(guò)的？有幾個(gè)真正懂企業(yè)經(jīng)營(yíng)的？這樣管只會(huì )把企業(yè)管死�！�
另一位企業(yè)負責人則表示，“‘上面’怎么考核我們，我們就照搬模式考核‘下面’，至于考核是否合理，我們沒(méi)有討價(jià)還價(jià)的余地，只能跟著(zhù)考核‘指揮棒’轉，想方設法完成考核任務(wù)�！�
與此同時(shí)，不少企業(yè)負責人和專(zhuān)家認為國資委還存在該管的事情沒(méi)管好的問(wèn)題。比如央企考核，一直沒(méi)有規模偏小的企業(yè)獲得A級，這樣的考核結果難免引起質(zhì)疑。
不僅如此，由于企業(yè)監管職能并非完全由國資監管機構承擔，企業(yè)負責人薪酬制定、人事任免、紀檢監督等職權都散落在其他部門(mén)，這些部門(mén)出臺的一些政策措施更脫離企業(yè)實(shí)際，監管機構沒(méi)有能力討價(jià)還價(jià)只能執行，使企業(yè)監管出現偏位，監管機構和企業(yè)都怨聲載道。
此外，各種監督檢查也讓企業(yè)疲于應對。以央企為例，目前常態(tài)化的監督檢查包括紀檢監督、監事會(huì )監督、財務(wù)監督等，還有非常態(tài)化的審計監督、巡視監督。監督檢查的必要性不言而喻，但這在很大程度上是重復檢查，既浪費監督力量，也給企業(yè)增添了不少負擔。
共識未成 國企改革利益訴求多元
作為今年全面深化改革的重頭戲之一，國資國企改革正在各地陸續展開(kāi)。由于這輪國資國企改革涉及面廣、地區企業(yè)差異巨大，改革各方主體在改革的取向、著(zhù)力點(diǎn)、路徑等方面認識看法不一，出現了輿論呼聲與現實(shí)關(guān)注錯位的現象。
目前，上海市國資國企改革的探索十分前沿，改革核心是以國資改革帶動(dòng)國企改革，目前已在全國率先探索建立地方國企國資流動(dòng)平臺，并以推動(dòng)競爭類(lèi)企業(yè)整體上市或核心業(yè)務(wù)資產(chǎn)上市為導向，引導更多的企業(yè)走打造公眾公司的混合所有制經(jīng)濟發(fā)展之路。
而在河南、山西等中西部地區，不少?lài)Y管理負責人和國企干部表示，“混合制經(jīng)濟、從管資產(chǎn)到管資本的轉變”等輿論熱點(diǎn)并不是他們最關(guān)注的，對他們而言要啟動(dòng)改革，當務(wù)之急是怎么解決歷史遺留的人員包袱問(wèn)題。
以河南為例，該省國資委相關(guān)負責人介紹，1998年那輪改革，河南省市縣兩級國有企業(yè)留下了1700多家空殼公司，即無(wú)資產(chǎn)無(wú)業(yè)務(wù)有人員有牌子。當時(shí)政府沒(méi)錢(qián)發(fā)經(jīng)濟補償金一次性解決，結果擱置到現在成了“死火山”，新一輪改革一旦啟動(dòng)，這些人馬上會(huì )成“活火山”。
“這是全國性問(wèn)題，可現在誰(shuí)也不說(shuō)�！币晃粐筘撠熑吮硎�，現在煤炭、冶金等產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩，經(jīng)濟效益持續下滑，對企業(yè)來(lái)說(shuō)頭等大事是怎么轉型發(fā)展維持生存，改革怎么搞還顧不上，即使要推進(jìn)，也得先解決未完成的改制問(wèn)題。
由于各地情況不同，改革的呼聲和現實(shí)差異較大，不少基層干部和企業(yè)負責人還擔憂(yōu)改革出現盲目跟風(fēng)、不務(wù)實(shí)的傾向。
國資委原副主任邵寧表示，現在社會(huì )輿論關(guān)注點(diǎn)有些“跑偏”，過(guò)多關(guān)注壟斷央企混合制經(jīng)濟，關(guān)注怎么分享“一杯羹”，但對于充分競爭性行業(yè)特別是一些產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)面臨的改革困境關(guān)注不多。
“現在說(shuō)到改革，似乎要清算國資委，要拿壟斷企業(yè)開(kāi)刀，這種放權讓利是改革的一方面，但并不是改革的全部，對一些產(chǎn)能過(guò)剩、經(jīng)營(yíng)狀況不佳、人員社會(huì )事業(yè)包袱重的競爭性企業(yè)和行業(yè)如何改革，他們的訴求和改革成本怎么解決，更值得思考�！鄙蹖幷f(shuō)。
“本輪國資國企改革將涉及很多企業(yè)子母公司之間的資產(chǎn)劃撥，如果都要交稅，面對巨額成本企業(yè)恐怕難有改革動(dòng)力。對這些新問(wèn)題亟待國家明確政策�！辟F州建工集團的相關(guān)負責人無(wú)奈地表示。
貴州建工集團在去年底引進(jìn)央企中國鐵路通信信號集團公司重組了旗下的九建公司。根據雙方協(xié)議，貴州建工集團將收回九建的部分國有資產(chǎn)，然而在操作過(guò)程中他們就遇到一個(gè)現實(shí)的問(wèn)題，即資產(chǎn)回收存在交易行為，將征相應的稅。
當前，國企改革已經(jīng)被各地列為深化改革的重點(diǎn)任務(wù)，這也是繼1984年以來(lái)相繼推行政企分開(kāi)放權讓利、產(chǎn)權改革和建立國資監管體制后的第四輪國企改革。
參與推動(dòng)上幾輪國企改革的中國企業(yè)與改革發(fā)展研究會(huì )副會(huì )長(cháng)周放生談到，此輪國資國企改革是繼十六屆三中全會(huì )之后，時(shí)隔十余年再次重新啟動(dòng)國資國企改革，但與過(guò)去改革相比，面臨的形勢和對象都發(fā)生了很大變化，改革面臨的困難和阻力更大。一方面，改革不是過(guò)去脫困式的倒逼式的，而是在一些企業(yè)生存狀況較好、壟斷利益不愿意被打破的情況下進(jìn)行的，改革相關(guān)方的積極性主動(dòng)性較弱。
財政部財科所國有經(jīng)濟研究室主任文宗瑜指出，與前幾輪改革面臨的情況不同，這輪改革的企業(yè)都是大型特大型國有企業(yè)，一些巨無(wú)霸企業(yè)已經(jīng)形成了既得利益集團，與政策博弈的能力較強，改革阻力較大。不僅如此，由于產(chǎn)能過(guò)剩和經(jīng)濟處于結構調整期，一些國企經(jīng)營(yíng)狀況不佳，部分國企財務(wù)指標惡化，潛在風(fēng)險較大，加之部分企業(yè)上輪改革包袱還沒(méi)卸掉，新一輪改革又不允許出現大規模的國企員工下崗，使國資國企改革面臨的各種壓力巨大。此輪國資國企改革的成本不會(huì )低于上一輪，更高的成本誰(shuí)來(lái)買(mǎi)單？錢(qián)從哪里來(lái)？解決的過(guò)程中會(huì )否造成新的不公平？這些都是當前國資國企改革面臨的難題。
當前改革的頂層設計尚未明確，配套政策細則也沒(méi)出臺，這也讓不少地方和企業(yè)產(chǎn)生了疑慮。
貴州省國資委主任韓先平說(shuō)，雖然貴州在全國省份中較早出臺了實(shí)施方案，但是對一些具體政策如何操作還盼望中央頂層設計盡快出臺明確。比如員工持股的問(wèn)題，上輪改革中，貴州的一些企業(yè)進(jìn)行了員工持股的嘗試，但是進(jìn)行到一半被叫停了。這輪改革到底該怎么把握政策邊界，怎么操作，還不是太清晰。
中國電力建設集團副總經(jīng)理袁柏松說(shuō)，目前在中央企業(yè)中還有一部分歷史遺留問(wèn)題和人員包袱較多的企業(yè)，要推進(jìn)改革首先面臨著(zhù)冗員往哪里去、社會(huì )事業(yè)怎么移交、資產(chǎn)重組中的巨額稅費怎么辦等問(wèn)題，現在的改制文件還是十幾年前的，早已時(shí)過(guò)境遷難以適用。比如職工身份置換，標準是多少？平均工資怎么定？如果企業(yè)定了職工不答應該怎么辦？現在都無(wú)新的明確政策。
