改革從來(lái)就不可能一蹴而就，創(chuàng )新也難以一帆風(fēng)順。截至今年6月底，上海自貿區掛牌已滿(mǎn)9個(gè)月。改革試驗田里種出了什么？哪些措施是可復制可推廣的？這種可復制性，對于上海、周邊地區以及全國各地而言又意味著(zhù)什么？“溢出效應”之外是否會(huì )有“虹吸效應”？申報熱潮背后需要警惕哪些風(fēng)險？本報今日將對此進(jìn)行盤(pán)點(diǎn)和剖析。
加快促進(jìn)投資貿易便利的措施出臺、推出高效便捷的監管事項、著(zhù)力打造規范的法制環(huán)境……上海自貿區正在立足國家戰略、圍繞制度創(chuàng )新，推出一批改革創(chuàng )新舉措。
自2013年9月29日正式掛牌成立以來(lái)，在這片位于長(cháng)江口的28平方公里土地上，新設企業(yè)戶(hù)數呈現爆發(fā)式增長(cháng)，充分顯示了注冊資本登記制度改革的蓬勃生機。目前這一制度已開(kāi)始在全國推廣。預計到2014年第四季度，上海自貿區將形成約30條成功經(jīng)驗向全國復制和推廣。
實(shí)繳制變?yōu)檎J繳制 “可復制”大幕開(kāi)啟
2014年3月1日，工商部門(mén)在上海為10余家企業(yè)頒發(fā)新版營(yíng)業(yè)執照，工商登記制度改革在全國正式推開(kāi)。從實(shí)繳制到認繳制，一字之變的背后是政府簡(jiǎn)政放權、寬進(jìn)嚴管的思路轉變，也是上海自貿區首個(gè)向全國推廣的成功經(jīng)驗。
2014年2月18日，國務(wù)院公布《注冊資本登記制度改革方案》，注冊資本由實(shí)繳登記制改為認繳登記制，放寬注冊資本登記條件，可以“零首付”。事實(shí)上，這一政策于2013年9月29日起，已經(jīng)在上海自貿區試行。
截至2014年3月1日，上海自貿區內新設企業(yè)6610戶(hù)，并未出現注冊資本虛高或虛低現象。其中9成以上新設企業(yè)為內資企業(yè)，體現了試點(diǎn)措施對增強經(jīng)濟發(fā)展內生動(dòng)力，激發(fā)社會(huì )投資熱情，鼓勵創(chuàng )業(yè)，特別是對創(chuàng )新型企業(yè)發(fā)展的推動(dòng)作用。
一位剛剛畢業(yè)兩年的博士在拿到新注冊公司的名稱(chēng)核準書(shū)后告訴《經(jīng)濟參考報》記者，他提交申請后的第二天，名稱(chēng)就已經(jīng)核準通過(guò)了。他表示，畢業(yè)兩年積蓄不多，注冊資本他選擇了100萬(wàn)元而且不用實(shí)繳，這給了創(chuàng )業(yè)者極大的支持。
數據顯示，工商登記制度在全國推廣后的首月，上海新設市場(chǎng)主體21906戶(hù)，同比增加37.07%；各類(lèi)市場(chǎng)主體變更登記申請量達26679件，環(huán)比增加53.17%；新設企業(yè)注冊資本總額943.84億元，同比增長(cháng)345.44%。
寬進(jìn)的同時(shí)，嚴管也在跟進(jìn)。上海工商部門(mén)介紹，目前擴大了信息公開(kāi)的領(lǐng)域和范圍，建立及時(shí)向社會(huì )公眾披露企業(yè)未在規定期限內年報、住所已無(wú)法聯(lián)系等狀態(tài)的信息庫。任何單位和個(gè)人都可以通過(guò)市場(chǎng)主體信用信息系統查詢(xún)企業(yè)的信用信息，形成“一處違法，處處受限”的局面，引導市場(chǎng)主體誠信經(jīng)營(yíng)，公平競爭。
上海工商局局長(cháng)陳學(xué)軍說(shuō)，上海自貿區內的工商登記制度改革實(shí)踐，注重的是制度創(chuàng )新、管理創(chuàng )新，體現的是簡(jiǎn)政放權的理念。這些制度和創(chuàng )新都可逐步被復制和推廣，包括負面清單管理，以及運用信息公示、信息共享、信用約束、信用監管等手段促進(jìn)部門(mén)協(xié)同、主體自律、社會(huì )共治等。
此外，據海關(guān)總署透露，從今年8月開(kāi)始，上海自貿區內的14項海關(guān)監管創(chuàng )新制度將陸續在長(cháng)江經(jīng)濟帶海關(guān)特殊監管區域、全國海關(guān)特殊監管區域以及全國海關(guān)范圍內復制推廣。
上海自貿區管委會(huì )副主任簡(jiǎn)大年表示，到2014年第四季度，上海自貿區將形成約30條成功經(jīng)驗向全國復制和推廣。
透明度和長(cháng)度“兩手抓” 負面清單“瘦身”有道
對于2013版負面清單，外界曾存有“偏長(cháng)”“不過(guò)癮”的質(zhì)疑。正在修訂中的2014版負面清單，也因此傳出將“瘦身”的消息。還有最新說(shuō)法稱(chēng)，至少瘦身20%以上。但負面清單真的是越短越好嗎？
在上海自貿區改革中，負面清單是備受矚目的一項，這也是政府職能轉變的重要嘗試。在上海負面清單制度試驗半年后，國務(wù)院要求逐步建立政府部門(mén)權力清單制度，廣州已發(fā)布了3705項行政職權清單并上線(xiàn)接受社會(huì )監督，浙江省也要求全面開(kāi)展政府職權清理、推行權力清單制度。市場(chǎng)主體“法無(wú)禁止即可為”、政府“法無(wú)授權不可為”等理念正在深入人心。
只有監管思維得以轉變，自貿區的試驗田才能發(fā)揮出作用。上海市政府副秘書(shū)長(cháng)、上海自貿區管委會(huì )常務(wù)副主任戴海波說(shuō)：“負面清單的設立，使過(guò)去一些桌面之下的‘潛規則’都成為臺面以上的‘明規定’，有效增強了行政透明度，減少了行政成本和尋租空間�！�
作為一種管理外商投資的方式，嚴格意義上講，負面清單是兩國談雙邊投資協(xié)定時(shí)的附件，用于描繪本國對外資開(kāi)放的整體情況。上海自貿區的負面清單，是在不設定談判對象的條件下主動(dòng)發(fā)布的。之所以有這個(gè)創(chuàng )新，是為了我國在進(jìn)行雙邊投資協(xié)定談判前，進(jìn)行一個(gè)大膽的試驗，使我國在談判時(shí)更有信心和底氣。
有人認為，2013版負面清單僅是現行《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》的翻版。事實(shí)上，我國對外開(kāi)放除了《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》外，還受到很多部門(mén)規章限制。為了制定自貿區負面清單，參與者全面梳理了我國對外開(kāi)放的各種法規文件，其完整性、透明度遠高于目錄。
比如，《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》分為鼓勵類(lèi)、限制類(lèi)和禁止類(lèi)，沒(méi)有寫(xiě)上去的，理論上屬于允許類(lèi)。在實(shí)際操作中，允許類(lèi)是一個(gè)模糊地帶。像文物拍賣(mài)從目錄看屬于允許類(lèi)，但實(shí)際上外資不能經(jīng)營(yíng)，因為《文物法》是禁止的。負面清單很好地解決了上述問(wèn)題。
著(zhù)名經(jīng)濟學(xué)家吳敬璉表示，通過(guò)制定負面清單，“法無(wú)禁止即可行”這種理念在國內基本站住了。由此衍生出來(lái)的權力清單等改革，正在確立一種新的政府管理模式。
負面清單“瘦身”問(wèn)題也成為外界討論焦點(diǎn)。該不該“瘦身”？“瘦身”多少合適？
事實(shí)上，要縮短負面清單不難，但負面清單里的每條特別管理措施背后，都有相關(guān)法律法規支撐。不修改這些法律法規，改革就于法無(wú)據。而要修改就會(huì )涉及自貿區與全國人大、中央部委的溝通協(xié)調，這是一項非常復雜的工作，也是改革進(jìn)入深水區的標志，公眾對此宜保持一定耐心。
除了復雜性外，另一個(gè)值得思考的問(wèn)題是，大幅縮短負面清單是否必要？事實(shí)上，負面清單本來(lái)是用于兩國雙邊投資協(xié)定談判的，可視為一種談判條件。我國主動(dòng)發(fā)布負面清單，顯示了對外開(kāi)放的誠意。但如果一開(kāi)始清單過(guò)短，相當于過(guò)早亮出底牌，其實(shí)不利于爭取自身利益。一些發(fā)達國家如美國，對中國高科技企業(yè)在其境內的投資收購迄今實(shí)行限制措施，需要我國在今后的談判中推動(dòng)其改變態(tài)度。
其實(shí)，與其糾結負面清單里各項條款的長(cháng)與短，不如著(zhù)力提高整個(gè)清單透明度�！氨热缜鍐卫飳�(xiě)限制外商投資大米、面粉加工，到底怎樣限制？是限制股比、產(chǎn)量還是經(jīng)營(yíng)者資質(zhì)？需要進(jìn)一步的說(shuō)明�！鄙虾Ｗ再Q區管委會(huì )副主任朱民表示，2014版負面清單將在透明度上作較大改進(jìn)。
上海對外經(jīng)貿大學(xué)馮軍教授說(shuō)，針對現有負面清單里的特別管理措施，應該列出相應的法律依據和具體解釋說(shuō)明。這樣既提高了清單透明度，又避免了對清單內容的片面理解。
此外，還要善于運用先進(jìn)的技術(shù)手段。比如，在上海浦東，超過(guò)50%的社會(huì )類(lèi)行政審批事項可以實(shí)現網(wǎng)上審批，審批過(guò)程接受電子監察系統的同步監督。這不僅大大提升了行政效率，還因為網(wǎng)絡(luò )有據可查，有效減少了腐敗發(fā)生的可能。
爭相分享“溢出效應” 營(yíng)造更優(yōu)營(yíng)商環(huán)境
截至今年4月末，上海自貿區累計新設企業(yè)8700多家，堪比其前身上海綜合保稅區20多年的成績(jì)。這樣的成績(jì)，體現了改革開(kāi)放的紅利，卻也讓一些周邊地區惴惴不安：上海自貿區帶給鄰居的，到底是“虹吸效應”還是“溢出效應”？
“我們招商6年，還不到1000家企業(yè)，不及上海自貿區一個(gè)月的成績(jì)�！币晃坏胤焦賳T告訴《經(jīng)濟參考報》記者，他擔心區域間的差異會(huì )因此拉大，“有水的地方淹死，沒(méi)水的地方干死”。
不過(guò)，上海自貿區管委會(huì )相關(guān)負責人表示，自貿區企業(yè)投資熱情的高漲，和部分地區外商投資額的下滑，并不是此消彼長(cháng)的關(guān)系。這主要基于三個(gè)原因。一是隨著(zhù)勞動(dòng)力、土地成本的上升，外商投資增速放緩在國內是普遍現象。二是很多入駐自貿區的企業(yè)，目前業(yè)務(wù)還沒(méi)啟動(dòng)，并未產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的分流。三是自貿區超過(guò)90%的入駐企業(yè)，是貿易、服務(wù)類(lèi)企業(yè)，與我國大部分地區以制造業(yè)為主的結構截然不同。
由此可以看出，迄今為止上海自貿區并未對周邊地區產(chǎn)生“虹吸效應”。與之相反，一些區域還率先提出要分享自貿區的“溢出效應”。
江蘇昆山一家企業(yè)負責人就表示：“金融改革是自貿區先行先試的重點(diǎn)。目前國內企業(yè)普遍存在融資成本較高的問(wèn)題，海外資金價(jià)格非常便宜，可以通過(guò)試驗區引進(jìn)來(lái)為實(shí)體經(jīng)濟服務(wù)，國內制造業(yè)將因此得到更加高效的金融支持�！�
“溢出效應”最重要的還不是這些有形布局，而是發(fā)展理念上的無(wú)形轉變�！督�(jīng)濟參考報》記者采訪(fǎng)了解到，上海自貿區成立后，周邊的蘇州、南通等城市，多次派人來(lái)學(xué)習。學(xué)習重點(diǎn)不是“招商引資”經(jīng)驗，而是如何通過(guò)政府改革，營(yíng)造更好的營(yíng)商環(huán)境。
比如，政府管理的透明，就是營(yíng)商環(huán)境的重要元素�！坝行┑胤椒磸拖蛭覀兇蚵�(tīng)，能吸引這么多企業(yè)，是不是還有一些暗地里實(shí)行的小政策？”上海自貿區管委會(huì )副主任朱民說(shuō)。實(shí)際上，把所有“干貨”寫(xiě)在紙面上，盡可能讓投資者一看就知，才是自貿區追求的目標。
由于一開(kāi)始就并非設定在政策洼地，其監管思路和方式的轉變，更容易被復制推廣。上海各區縣因“近水樓臺先得月”，以自貿區為“坐標”，紛紛出臺全面改革的“路線(xiàn)圖”。上海黃浦區率先推出負面清單，著(zhù)力打造更公平開(kāi)放和透明的市場(chǎng)環(huán)境；靜安區提出加快行政審批制度改革，探索“鼓勵清單”服務(wù)模式、推進(jìn)貿易便利化等；在郊區松江，政府改革的“自我革命”已將工業(yè)項目行政審批時(shí)限壓縮2/3……
“上海要按照黨中央、國務(wù)院統一部署，立足國家戰略、圍繞制度創(chuàng )新，兢兢業(yè)業(yè)、腳踏實(shí)地地把自貿區建設好、管理好，力爭在今年四季度拿出第一批可復制、可推廣的基本制度體系和監管方式�！敝泄仓醒胝尉殖Ｎ�、上海市委書(shū)記韓正指出。
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復制自貿區經(jīng)驗須防“搶面子丟里子” |
| 記者 何欣榮
周琳/上海報道 |
上海自貿區的成功開(kāi)局，在國內掀起一股自貿區申報熱。據不完全統計，目前全國至少有20個(gè)省市計劃或正在申報自貿區。這一方面顯示了各地深化改革的騰騰熱氣，但另一方面，也反映出部分地區“搶牌子”的心態(tài)。
《經(jīng)濟參考報》記者采訪(fǎng)發(fā)現，部分地區“搶牌子”的背后有三大動(dòng)機：
——高調呈現改革姿態(tài)。一位受邀參與多個(gè)地區自貿區方案設計的專(zhuān)家說(shuō)，深化改革、擴大開(kāi)放是當前的主基調，一些地方政府紛紛提出申報自貿區的口號，以表現自己的改革姿態(tài)。事實(shí)上，很多開(kāi)放型經(jīng)濟規模小、監管經(jīng)驗不成熟的地方，還不具備申報自貿區的基礎。
——醉翁之意在申辦保稅區。上述專(zhuān)家介紹，盡管一些地方明白設立自貿區的可能性并不大，但仍然提出申報方案，目的在于退而求其次，希望國家批準建設一些保稅區。因為上海自貿區是在保稅區的基礎上建立的，而國內很多地方迄今為止還沒(méi)有保稅區。
——爭取優(yōu)惠政策以拉動(dòng)GDP。盡管中央再三強調，自貿區的核心是制度創(chuàng )新而不是政策優(yōu)惠，但一些地方在申報時(shí)仍帶有傳統的“特區”思維、“開(kāi)發(fā)區”思維，希望爭取一些優(yōu)惠政策，帶動(dòng)經(jīng)濟發(fā)展。比如，某些省份并沒(méi)有選擇省內開(kāi)放基礎最好的區域申報自貿區，而選擇經(jīng)濟發(fā)展比較滯后的區域，暗含拉動(dòng)GDP的意味。
事實(shí)上，“搶牌子”折射出地方對中央精神存在理解偏差。專(zhuān)家認為，上海自貿區的核心任務(wù)是制度創(chuàng )新，這是自貿區的“里子”。要學(xué)習這些制度和經(jīng)驗，并不非得向中央再申請一塊牌子。切不可要來(lái)了“面子”，丟了“里子”。
中國社科院研究員劉煜輝說(shuō)，過(guò)去無(wú)論搞“特區”還是“開(kāi)發(fā)區”，通行的做法就是畫(huà)圈，畫(huà)完后把相應特權注入圈內，產(chǎn)生一個(gè)政策紅利。這樣做雖然會(huì )帶來(lái)一定的經(jīng)濟繁榮，但政府權力也被大大強化。而自貿區要做的，恰恰是政府權力的減法。
“那種借申報自貿區跑馬圈地、只想著(zhù)招商引資的思維，今后必須糾正過(guò)來(lái)�！鄙虾Ｊ袇⑹率抑魅瓮跣驴硎�。
上海市經(jīng)濟體制改革研究會(huì )副會(huì )長(cháng)、復旦大學(xué)企業(yè)研究所所長(cháng)張暉明認為，建立自貿區關(guān)鍵不是挖掘政策洼地，而是探索制度創(chuàng )新，向改革要動(dòng)力，那種以為有了自貿區就可以“跑馬圈地要政策”的想法，顯然是“搭錯了車(chē)”。
