記者在北京、河北、江蘇等地采訪(fǎng)了解到，在各地探索政府購買(mǎi)公共服務(wù)的過(guò)程中，由于財政預算管理上的弊端及監督管理機制不完善，資金管理問(wèn)題突出，違規、壟斷、暗箱操作、逆向選擇等現象多發(fā)，一些公共服務(wù)項目回扣高達40%，政府購買(mǎi)公共服務(wù)恐將成尋租與腐敗的新災區。
公共服務(wù)尋租貪腐現象多發(fā)
記者調研了解到，目前地方政府購買(mǎi)公共服務(wù)的資金來(lái)源包括財政預算支出、專(zhuān)項經(jīng)費，彩票公益金、行政性事業(yè)收費等。但在一些地方政府購買(mǎi)公共服務(wù)過(guò)程中，相關(guān)財政資金被挪用、截留、侵占等現象突出，設租、尋租等貪腐行為逐漸浮出水面。
某行業(yè)協(xié)會(huì )負責人說(shuō)，推行政府購買(mǎi)服務(wù)的出發(fā)點(diǎn)是為了避免腐敗、節約資金，但由于慣性延續和權力尋租，湊預算、拿回扣、虛報冒領(lǐng)的現象一個(gè)都沒(méi)少，有些“官辦”社會(huì )組織更是成為其主管部門(mén)的“提款機”或是“招待所”，雙方相互勾結虛報預算，利用“購買(mǎi)”資金變相“三公消費”。
記者走訪(fǎng)中發(fā)現，不少地方并沒(méi)有通過(guò)公開(kāi)招標的方式來(lái)選擇公共服務(wù)的承接者。很多是通過(guò)私下協(xié)商，政府購買(mǎi)公共服務(wù)時(shí)給予人情或熟人關(guān)系，不簽合同的狀況也時(shí)有發(fā)生。
一位業(yè)內人士說(shuō)，因為多是“暗箱操作”，一些政府部門(mén)在將公共服務(wù)項目發(fā)包給社會(huì )組織時(shí)，會(huì )要求其交回扣，回扣額度達到項目資金的20%-40%，盡管不少民間組織對這樣的要求感到失望，但為了能夠獲得項目只能順從。
這種情況并不少見(jiàn)。清華大學(xué)公共管理學(xué)院創(chuàng )新與社會(huì )責任研究中心主任鄧國勝告訴記者，“我多次聽(tīng)到有的地方政府在購買(mǎi)服務(wù)中拿回扣，這是需要警惕的動(dòng)向。地方政府在探索過(guò)程中，由于購買(mǎi)服務(wù)的標準和程序不規范，而且缺少相關(guān)的規章制度保障，會(huì )形成新的貪污腐敗之風(fēng)。
三大因素導致購買(mǎi)資金使用亂象
“越是公共財政支出多的地方，越容易發(fā)生尋租與腐敗行為�！敝袊缈圃悍▽W(xué)所法治國情調研室副主任呂艷濱說(shuō)，資金管理方面的缺陷以及公共財政支出的神秘過(guò)程，形成了尋租與腐敗的易發(fā)領(lǐng)域。
一是政府購買(mǎi)支出尚未納入統一的預算科目。記者調研中發(fā)現，在已經(jīng)推行政府購買(mǎi)公共服務(wù)的地區，有些部門(mén)政府購買(mǎi)的資金甚至已占部門(mén)預算較高比例，但政府購買(mǎi)資金并未在該單位預算中單列，購買(mǎi)服務(wù)的資金來(lái)源繁雜，資金使用隨意性大。
“除了納入預算，具體到預算科目也需要調整�！鄙虾Ｘ斀�(jīng)大學(xué)中國公共財政研究院執行院長(cháng)劉小川教授說(shuō)，目前我國財政預算公開(kāi)一般采用功能分類(lèi)，這種分類(lèi)中并沒(méi)有“政府購買(mǎi)公共服務(wù)”這一科目�！罢徺I(mǎi)公共服務(wù)”的具體支出分散在業(yè)務(wù)經(jīng)費、人員經(jīng)費、三公經(jīng)費等很多科目中，沒(méi)有人能看明白、說(shuō)清楚，即便政府部門(mén)公布了詳版賬本，也鮮有人能準確地算出真實(shí)數據，加劇了“亂花錢(qián)”的風(fēng)險。
二是缺乏公開(kāi)競爭機制。某地政府采購中心的負責人說(shuō)，按國際慣例，政府購買(mǎi)公共服務(wù)時(shí)，購買(mǎi)方只負責監督被購買(mǎi)方提供服務(wù)的質(zhì)量和數量，它們跟財政資金不直接發(fā)生關(guān)系，財政資金是由財政部門(mén)在審核購買(mǎi)合同后直接支付給被購買(mǎi)方手中。
但目前在我國，除廣東、上海、無(wú)錫、寧波等少數地方外，政府購買(mǎi)公共服務(wù)絕大部分還沒(méi)有通過(guò)政府采購公開(kāi)招標的方式來(lái)實(shí)施。由于缺乏公開(kāi)競爭，社會(huì )組織對政府購買(mǎi)公共服務(wù)的需求并不了解，直接影響了我國政府購買(mǎi)公共服務(wù)的發(fā)展壯大，而且還容易導致違規、壟斷、暗箱操作等問(wèn)題的出現。
三是項目與資金管理銜接不暢�！澳壳罢徺I(mǎi)服務(wù)的資金管理普遍沒(méi)有實(shí)行績(jì)效管理，更沒(méi)有真正實(shí)行‘評估兌現’”。一位財政系統官員表示，各部門(mén)對政府購買(mǎi)服務(wù)的選擇受到專(zhuān)項資金部門(mén)化的傾向影響，一方面，有的部門(mén)力推缺乏資金保障的項目實(shí)施政府購買(mǎi)服務(wù)，以此作為爭取專(zhuān)項資金的工具，另一方面，有的部門(mén)對專(zhuān)項資金預算已作安排、已有足額資金保障的項目實(shí)施政府購買(mǎi)服務(wù)試點(diǎn)缺乏積極性。財政資金“養事”不“養人”的初衷未完全達到，部分試點(diǎn)項目資金撥付處于“換湯不換藥”的狀態(tài)。
此外，記者調研發(fā)現，我國地方政府購買(mǎi)公共服務(wù)的實(shí)踐主要集中在市、縣政府以及街道等基層政府，省級實(shí)施的購買(mǎi)公共服務(wù)項目偏少，核心問(wèn)題就出在現行資金分配方式上�，F行財政專(zhuān)項資金主要是由省級財政部門(mén)分配到部門(mén)、或者轉移給市縣，但事實(shí)上是部門(mén)和市縣在項目的選擇上起著(zhù)決定性作用，財政部門(mén)對資金管理辦法執行情況的監管難以真正開(kāi)展。
規范資金管理 加強預算監管
一些專(zhuān)家認為，在公共財政的購買(mǎi)支出體系不夠完善的條件下，需要進(jìn)一步強化預算的約束力，創(chuàng )新和完善政府購買(mǎi)服務(wù)的制度框架和資金運作機制，為政府購買(mǎi)服務(wù)提供科學(xué)、穩定的財力保障。
首先，應對政府購買(mǎi)預算資金實(shí)行規范化、程序化和科學(xué)化管理。財政部財科所副所長(cháng)劉尚希認為，如果沒(méi)有科學(xué)規范的方法，長(cháng)遠來(lái)看政府支出的壓力不是縮小了，而是增大了。對此，他建議政府在公共財政預算中增加對購買(mǎi)公共服務(wù)的專(zhuān)門(mén)預算，使之向規范化、制度化方向發(fā)展。此外，針對有關(guān)部門(mén)在項目資金評估中存在較大的隨意性，缺乏必要的標準與規范，他認為，應該制定嚴格的項目評估標準與制度，以規范政府購買(mǎi)服務(wù)的資金使用行為。
也有專(zhuān)家建議將政府購買(mǎi)公共服務(wù)的財政支出按經(jīng)濟分類(lèi)科目做賬。劉小川教授說(shuō)，“雖然現在財政公開(kāi)要細化到‘項’，但卻是以項目的支出功能和政府職能來(lái)編的，這樣的弊端是比較籠統、模糊，但若是按經(jīng)濟分類(lèi)做賬即使公布到‘款’依然可以知曉政府的錢(qián)用于何處�！�
其次，完善財政配套支持，建立政府購買(mǎi)服務(wù)長(cháng)效機制。包括呂艷濱在內的多位專(zhuān)家認為，為規范政府購買(mǎi)行為，應逐步建立政府購買(mǎi)服務(wù)的項目立項、經(jīng)費預算、信息發(fā)布、招標方式、項目管理、績(jì)效評估等長(cháng)效配套機制，將購買(mǎi)、委托、評估、認證、問(wèn)責等諸環(huán)節納入相應的法定程序，為社會(huì )組織、企業(yè)等社會(huì )力量參與提供制度化的渠道，為“購買(mǎi)服務(wù)”納入公共財政體制提供政策依據和切實(shí)保證。
第三，妥善處理各部門(mén)關(guān)系，規范財政資金管理。一位財政系統的官員說(shuō)，政府購買(mǎi)公共服務(wù)實(shí)際上是財政資金分配方式的重大變革，會(huì )直接影響到有關(guān)部門(mén)的資金使用權。因此，在統一政府各有關(guān)部門(mén)認識的基礎上，也要廣泛聽(tīng)取各部門(mén)對推行這項改革的意見(jiàn)和建議，積極爭取理解和支持。同時(shí)，盡快出臺政府購買(mǎi)公共服務(wù)預算管理辦法、政府購買(mǎi)公共服務(wù)資金管理辦法、政府購買(mǎi)公共服務(wù)操作程序規范和政府購買(mǎi)公共服務(wù)績(jì)效評估辦法等系列制度，以增強政府購買(mǎi)公共服務(wù)的可操作性。
