■ 十八屆三中全會(huì )《決定》指出，財政是國家治理的基礎和重要支柱。我認為，這種表述完全符合學(xué)理。從學(xué)術(shù)理論上講，“以政控財，以財行政”的財政，處理的是公共資源配置問(wèn)題，它必然拉動(dòng)、影響整個(gè)社會(huì )資源的配置和整體的社會(huì )管理。

　　■ 預算管理改革明確指出要實(shí)行跨年度滾動(dòng)預算，這有利于瞻前顧后，綜合平衡，統籌協(xié)調，是較科學(xué)的編制模式。

　　■ 營(yíng)業(yè)稅可以說(shuō)是地方唯一的主體稅種，營(yíng)改增后按現行體制75%劃歸中央，顯然不行，中央與地方之間財力分配要重新作出整體設計，需要想方設法打造地方稅體系。因此，“營(yíng)改增”將倒逼財稅體制配套改革。隨營(yíng)改增推進(jìn)，原百分之百歸中央的消費稅可能要讓出一部分給地方。消費稅改革中，會(huì )調整一些稅目，然后把一部分稅目征收從生產(chǎn)、批發(fā)環(huán)節改到零售環(huán)節，交給地方，這是其方案設計的一個(gè)基本思路。

　　■ 今年如果真的在煤炭資源稅改革方面有動(dòng)作，我國從“煤到電”基礎能源層面應將產(chǎn)生新的比價(jià)關(guān)系，并應推動(dòng)建立煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)的市場(chǎng)化取向的價(jià)格形成機制。

　　6月30日，中共中央政治局召開(kāi)會(huì )議，審議通過(guò)了《深化財稅體制改革總體方案》。會(huì )議指出，財政是國家治理的基礎和重要支柱，財稅體制在治國安邦中始終發(fā)揮著(zhù)基礎性、制度性、保障性作用。新一輪財稅體制改革是一場(chǎng)關(guān)系國家治理體系和治理能力現代化的深刻變革，是立足全局、著(zhù)眼長(cháng)遠的制度創(chuàng )新。這意味著(zhù)，全面深化改革中位置居前的重頭戲——財稅體制改革正式拉開(kāi)了其新一輪深化推進(jìn)的序幕。

　　十八屆三中全會(huì )《決定》全文公布之后，國內外好評如潮。我認為領(lǐng)會(huì )內容極其豐富的《決定》的精神實(shí)質(zhì)，最簡(jiǎn)要地說(shuō)，可以濃縮成三個(gè)關(guān)鍵詞，形成一個(gè)邏輯鏈接。第一個(gè)關(guān)鍵詞是“現代國家治理”，具體表述是“國家治理體系和治理能力的現代化”;第二個(gè)關(guān)鍵詞是文件中多次出現的“現代市場(chǎng)體系”;還有一個(gè)關(guān)鍵詞是“現代財政制度”。把三個(gè)關(guān)鍵詞綜合在一起，是要推進(jìn)“五位一體”全面改革，引向在2020年使改革取得“決定性成果”的目標。這是理解中央《決定》所應掌握的一個(gè)基本邏輯鏈接，可以認為最濃縮地體現了《決定》的精神實(shí)質(zhì)。

　　承前啟后的現代國家治理

　　現代國家治理，是十八大確立“五位一體”全面深化改革之后提煉出來(lái)的治國施政的基本理念，足以對中國整個(gè)現代化過(guò)程產(chǎn)生深遠影響，又明顯帶有承前啟后的特征�！俺星啊笨勺匪莸�1840年鴉片戰爭帶來(lái)“三千年未有之變局”拉開(kāi)中國近現代史帷幕，其后上世紀的一百年間出現三件大事:第一件是辛亥革命，推翻千年帝制“走向共和”，但實(shí)際上沒(méi)有能夠按照原來(lái)意愿展開(kāi)。1949年出現第二件大事，是中華人民共和國成立。這從國家狀態(tài)上解決了孫先生“三民主義”第一條——民族。以一個(gè)統一、清晰的多民族國家框架站起來(lái)，其后一旦站穩腳跟，便以“一五”時(shí)期為標志展開(kāi)大規模經(jīng)濟建設，邏輯上是要解決“民族”之后的第二條——“民生”與發(fā)展的問(wèn)題，但發(fā)展充滿(mǎn)了坎坷。

　　第三件大事是改革開(kāi)放。面對堆積如山的矛盾、百廢待興的情況，復出的鄧小平認識到不改革開(kāi)放是死路一條，并且高瞻遠矚提出了實(shí)現現代化“三步走”的戰略目標。經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，中國現代化的前兩步已經(jīng)提前實(shí)現，從現在算起到2020年，我們要實(shí)現現代化“第三步”的中間目標：全面小康目標，只剩下六七年時(shí)間，而《決定》所部署的改革必須在2020年取得決定性成果。我認為，這就是《決定》全文的主旋律和最實(shí)質(zhì)性的要求。改革開(kāi)放后30多年，我國總體發(fā)展相當不錯，但如果不能夠通過(guò)改革來(lái)攻堅克難，我們就沒(méi)有把握實(shí)現“第三步”目標，順利走向現代化。面對矛盾凸顯和千頭萬(wàn)緒的任務(wù)，十八大的一個(gè)基調是“五位一體”全面深化改革，其中核心問(wèn)題是要正確處理政府和市場(chǎng)的關(guān)系。十八屆三中全會(huì )又提出，要使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，讓政府更好地發(fā)揮作用。其相關(guān)的“治理”，不同于過(guò)去說(shuō)得很多的“管理”、“調控”，表述的是多元主體充分互動(dòng)的整套制度安排與機制聯(lián)結，其中有管理也有自管理，有調控也有自調控，有組織也有自組織，追求的是最大包容性發(fā)展中的多元主體互動(dòng)帶來(lái)最充分的潛力釋放。

　　1992年鄧小平歷史性的南巡講話(huà)，在幾個(gè)月內促使中央正式確立了社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟目標模式，又有其后1994年1月推出財稅配套改革——這是全局性質(zhì)的非常重要的一個(gè)突破。市場(chǎng)經(jīng)濟目標模式確立之后，中國GDP以年均兩位數以上的速度增長(cháng)，我們一直在吃南巡講話(huà)的改革紅利!但在確定“社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟”表述時(shí)，中央在文件里也只說(shuō)“市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮基礎性作用”。又經(jīng)過(guò)20多年的努力，終于能夠把市場(chǎng)作用表述為“決定性作用”。經(jīng)過(guò)這么長(cháng)的時(shí)間才表述到位，說(shuō)明統一認識、凝聚共識往往是多么艱難!

　　混合所有制實(shí)現市場(chǎng)法人主體產(chǎn)權結構最大的包容性

　　“市場(chǎng)起決定性作用”后面跟著(zhù)一個(gè)突破性表述，就是“混合所有制”。文件中首先繼續表述了“公有制經(jīng)濟發(fā)揮主體作用”——關(guān)于“主體”能不能改成“主導”，有些同志堅持說(shuō)必須表述成主體，主導就不行。但后面跟著(zhù)的是，“不論是公有制經(jīng)濟還是非公有制經(jīng)濟，都是社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟的重要組成部分”，“都是重要組成部分”就不分主次了。接著(zhù)引出“混合所有制”的突破——市場(chǎng)運行機制基石的關(guān)鍵部分，就是過(guò)去已肯定的“現代企業(yè)制度”的標準形式——股份制，可以使公有的、非公有的產(chǎn)權融合到千千萬(wàn)萬(wàn)市場(chǎng)主體——企業(yè)產(chǎn)權結構里面去。

　　有人解讀說(shuō)混合所有制就是多種經(jīng)濟成分并存，這種說(shuō)法不對。早在改革開(kāi)放初期我們就已在發(fā)展多種經(jīng)濟成分，現在所說(shuō)的混合所有制，實(shí)際上強調的是在一種現代國家治理的法治背景下，使任何一個(gè)市場(chǎng)主體內部，它的產(chǎn)權可以按照混合所有制來(lái)處理，可以避免過(guò)去種種似乎解決不了的糾紛，實(shí)現最大包容性和共贏(yíng)、多贏(yíng)。如果說(shuō)混合所有制在現實(shí)中是通過(guò)規范的股份制來(lái)實(shí)現市場(chǎng)法人主體產(chǎn)權結構最大的包容性，那么原來(lái)談?wù)摿硕嗄隊幊巢幌聛?lái)的“國進(jìn)民退”與“國退民進(jìn)”、“姓公姓私”和“姓社姓資”問(wèn)題，都可以淡化。

　　通用公司是世界上非常有名的標桿性大公司，但它的股權高度分散，你搞不清楚哪個(gè)人代表資本家，還有為數眾多的持股人是本企業(yè)的員工、產(chǎn)業(yè)工人和社會(huì )上的勞動(dòng)者。而較早時(shí)一說(shuō)美國的資本家，就會(huì )想到洛克菲勒家族等。馬克思在《資本論》里已說(shuō)到，股份制出現以后，它表現為在原來(lái)資本主義私有制框架之下的揚棄，但還是一種“消極揚棄”。一百多年后，我們是不是可以做點(diǎn)兒突破。比如西方講市場(chǎng)主體——公司達到一定規范程度后要上市，在上市環(huán)節是叫g(shù)o public(走向公共)，已不是私有概念。社會(huì )化大生產(chǎn)中的上市公司亦稱(chēng)公共公司，其經(jīng)營(yíng)狀況要接受全社會(huì )監督，財務(wù)要有充分的透明度，公司發(fā)展和社會(huì )公眾更緊密結合。在中國今后幾十年改革發(fā)展過(guò)程中，混合經(jīng)濟意義的股份制一定會(huì )長(cháng)遠而深刻影響我國現代化進(jìn)程。

　　財政是國家治理的基礎和全面深化改革的支撐

　　再往下講就是“現代財政制度”。十八屆三中全會(huì )《決定》指出，財政是國家治理的基礎和重要支柱。我認為，這種表述完全符合學(xué)理。從學(xué)術(shù)理論上講，“以政控財，以財行政”的財政，處理的是公共資源配置問(wèn)題，它必然拉動(dòng)、影響整個(gè)社會(huì )資源的配置和整體的社會(huì )管理。由政府掌握一部分財富后做什么?就是以財行政，履行政府應該履行的職能�！板X(qián)從哪里來(lái)，用到哪里去”的具體表現形式就是預算，預算是政府體系的收支計劃。建國之初，毛主席就曾說(shuō)過(guò)，預算非常重要，它體現政府活動(dòng)的范圍和方向。各級政府預算體現了各級政府活動(dòng)的范圍、方向、重點(diǎn)、內容和政策，大到國家安全、國土開(kāi)發(fā)，小到公共區域路燈照明、路標、門(mén)牌號碼方位識別系統的設立，都是要通過(guò)財政分配以規范的預算安排實(shí)現其供給的，所以財政當然是國家治理的基礎。樓繼偉部長(cháng)還加了一句話(huà)，財政是國家治理的基礎和“全面深化改革的支撐”，強調了財政在服務(wù)全面深化改革中的支撐作用。

　　把以上所說(shuō)的三個(gè)關(guān)鍵詞連在一起，再具體結合到各個(gè)區域、各個(gè)部門(mén)、各個(gè)崗位，以財政服務(wù)全局，我們面臨的改革任務(wù)十分豐富和艱巨。

　　從居安思危的角度，現階段我們應該正視哪些困難和問(wèn)題呢?前邊三十幾年，我國經(jīng)濟走勢相當不錯，但現時(shí)又面臨著(zhù)較多麻煩。國際上一方面會(huì )說(shuō)“中國威脅論”，一方面又常轉到“中國崩潰論”，也在某種程度上說(shuō)明我們的發(fā)展存在矛盾與問(wèn)題。我認為矛盾的凸顯最主要有兩條：一條是“物”的角度的資源和環(huán)境制約。中國非常遺憾地走上了我們過(guò)去希望能避免、但現在看來(lái)沒(méi)有能夠避免的“先污染后治理”的老路，以霧霾為代表的環(huán)境威脅問(wèn)題已十分嚴重;另一條是“人”的角度的收入分配、財產(chǎn)配置和人際關(guān)系狀態(tài)。社會(huì )成員對于收入分配已累積了一堆不滿(mǎn)。要真正化解這些矛盾，就必須深化改革，而改革進(jìn)入深水區之后，既得利益糾結在一起互相頂住形成固化藩籬，推進(jìn)任何一項改革都非常困難。有人將走向現代治理面臨的現階段基本局面比喻成“兩只老虎賽跑”，一只老虎叫改革，另一只老虎叫社會(huì )問(wèn)題。這兩只老虎各自要素齊全，似乎彼此也看不太清楚對方，但都在往前跑，哪只老虎能跑得更快一點(diǎn)，將決定中國的命運。如果沒(méi)有一個(gè)對于矛盾化解過(guò)程、對于“兩只老虎”賽跑過(guò)程的有效控制，我們往前走有可能跌入所謂“中等收入陷阱”、“轉軌陷阱”、“塔西佗陷阱”和“福利陷阱”。因此，要按照中央《決定》的部署全面深化改革，化解各種制約發(fā)展的矛盾，釋放潛在的活力，我們的現代化道路才會(huì )越走越寬廣。

　　全面深化改革的“重頭戲”怎么唱

　　當經(jīng)濟運行在區間之內，我們面臨的更大的挑戰是各項改革能不能如愿展開(kāi)，而財稅體制改革是全面深化改革的“重頭戲”，深化財稅體制改革重點(diǎn)推進(jìn)三個(gè)方面的改革：改進(jìn)預算管理制度、深化稅收制度改革和調整中央和地方政府間財政關(guān)系。

　　營(yíng)業(yè)稅可以說(shuō)是地方唯一的主體稅種，營(yíng)改增后按現行體制75%劃歸中央，顯然不行，中央與地方之間財力分配要重新作出整體設計，需要想方設法打造地方稅體系。因此，“營(yíng)改增”將倒逼財稅體制配套改革。隨營(yíng)改增推進(jìn)，原百分之百歸中央的消費稅可能要讓出一部分給地方。消費稅改革中，會(huì )調整一些稅目，然后把一部分稅目征收從生產(chǎn)、批發(fā)環(huán)節改到零售環(huán)節，交給地方，這是其方案設計的一個(gè)基本思路。好處是什么呢?這樣不會(huì )激勵地方政府大搞招商引資辦企業(yè)，而會(huì )讓地方政府更加關(guān)心轄區內的公共服務(wù)與市場(chǎng)環(huán)境建設，促使市場(chǎng)購銷(xiāo)兩旺，而同時(shí)地方政府過(guò)日子增加了一個(gè)新的財力來(lái)源。

　　“營(yíng)改增”在十八屆三中全會(huì )之前已經(jīng)啟動(dòng)。2012年1月1日，上海市首先啟動(dòng)“營(yíng)改增”試點(diǎn)，形成了“6+1模式”，并在2013年8月1日后在全國推廣;樓繼偉部長(cháng)說(shuō)，“十二五”期間“營(yíng)改增”要實(shí)現行業(yè)全覆蓋。2014年6月1日后，又把“營(yíng)改增”推廣到郵電和其他行業(yè)。同時(shí)，一些復雜性因素逐漸浮出水面。比如上海交通行業(yè)“營(yíng)改增”，企業(yè)反映稅負不降反增，調查發(fā)現主要是交通企業(yè)以車(chē)隊為單位，車(chē)隊投資周期大概4年，“營(yíng)改增”啟動(dòng)時(shí)抵扣不往前追溯，如果車(chē)隊沒(méi)有買(mǎi)新車(chē)換舊車(chē)，投資的進(jìn)項抵扣就體現不出來(lái)，稅負同比就不降反增。針對這一情況，上海不調稅率，只是每個(gè)季度和企業(yè)做個(gè)結算，季度實(shí)際稅負不降反增的增加部分，當場(chǎng)退一半，另一半年底一塊結算，財政設立了一個(gè)過(guò)渡基金，解決資金支付問(wèn)題。又比如公路上重型卡車(chē)，有北郵畢業(yè)生創(chuàng )業(yè)中開(kāi)發(fā)了信息服務(wù)平臺，信息統計表明，全國大約400萬(wàn)輛，80%以上是屬于個(gè)體車(chē)主，他們全國流動(dòng)，隨機接活，完成一單再接一單，在過(guò)去交營(yíng)業(yè)稅的情況下，催生了一批掛靠公司、開(kāi)票公司，弄虛作假對付稅收。推行“營(yíng)改增”后，據說(shuō)更復雜了，我們現在還在跟蹤調研，還沒(méi)有形成很好的解決方案。

　　關(guān)于資源稅改革問(wèn)題。中央層級文件已經(jīng)明確，今年煤炭資源稅征收方法將由從量計征改為從價(jià)計征。原來(lái)從量計征時(shí)，每噸煤二、三塊錢(qián)，焦煤是一噸八塊錢(qián)。經(jīng)過(guò)這么多年，幾十塊錢(qián)一噸的煤已經(jīng)成了幾百塊、甚至曾近千元一噸。如果從價(jià)計征，假定5%稅率，那么一噸要幾十塊錢(qián)，是原來(lái)稅負十倍左右。煤炭企業(yè)說(shuō)這樣改革我們受不了，全行業(yè)要虧損。這個(gè)理解其實(shí)是片面的，增加的稅負不是要煤炭企業(yè)自己吸收，而是要在產(chǎn)業(yè)鏈上進(jìn)行傳導，以經(jīng)濟利益杠桿促進(jìn)資源節約，這是改革的實(shí)質(zhì)。所以，今年如果真的在煤炭資源稅改革方面有動(dòng)作，我國從“煤到電”基礎能源層面應將產(chǎn)生新的比價(jià)關(guān)系，并應推動(dòng)建立煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)的市場(chǎng)化取向的價(jià)格形成機制。這些年我們一方面講科學(xué)發(fā)展、節能降耗，但電力部門(mén)關(guān)鍵的改革寸步未動(dòng)，這是政府自己的言行悖反。另外，企業(yè)和老百姓對霧霾不滿(mǎn)意，但一聽(tīng)說(shuō)資源稅改革不是減稅而是增稅，特別是改革后煤、電價(jià)格可能更貴，就完全不能接受。這又是社會(huì )成員訴求與認知間的悖反。誰(shuí)都想過(guò)美好生活，誰(shuí)都不想受霧霾威脅，但節能降耗減少霧霾排放的事情不光是政府的事，也是企業(yè)和全民的事，我們要理性對待無(wú)可回避的相關(guān)改革。在推行資源稅改革過(guò)程中，政府一方面要把握改革力度，使多數企業(yè)經(jīng)過(guò)努力可以繼續發(fā)展，少數企業(yè)被淘汰出局，一輪做不到，可以分兩輪，甚至三輪來(lái)做，抓住機遇淘汰落后產(chǎn)能，消化過(guò)剩產(chǎn)能，促進(jìn)升級換代。另一方面，當基礎物價(jià)提高傳導到最終消費品時(shí)，政府要及時(shí)提高低保標準，讓最低收入階層實(shí)際生活水平不下降，中等收入階層以上調整自己的消費習慣，轉向低碳生活，這正是可持續發(fā)展應該形成的局面。從資源稅的相關(guān)爭議看，改革雖然艱難，但今年已列入工作議程要求適時(shí)推進(jìn)，我們將拭目以待。

　　關(guān)于房地產(chǎn)稅和環(huán)境稅改革，這兩項都是重大改革事項。關(guān)于房地產(chǎn)稅改革，上海、重慶兩地試點(diǎn)之后，目前沒(méi)有看到繼續推開(kāi)�，F要通過(guò)“立法先行”來(lái)考慮適時(shí)推進(jìn)，《決定》明確要求加快立法，但目前還不能指望它能迅速完成進(jìn)而給地方政府提供財力支撐。關(guān)于環(huán)境稅改革，主要是實(shí)行費改稅，但未來(lái)應不排除學(xué)習歐元區對碳排放征稅來(lái)實(shí)施環(huán)境保護。這兩個(gè)改革都需要加快立法，但估計年內不會(huì )有實(shí)際動(dòng)作，因為來(lái)不及走完立法程序。

　　關(guān)于預算管理改革，明確指出要實(shí)行跨年度滾動(dòng)預算。多年前我在美國做訪(fǎng)問(wèn)學(xué)者時(shí)，注意到美國聯(lián)邦政府預算一編就是5年，每年往前滾動(dòng)一年編制預算。好處是有利于瞻前顧后，綜合平衡，統籌協(xié)調，是較科學(xué)的編制模式�，F在我國將搞3年期滾動(dòng)的跨年度預算，從中央級開(kāi)始試編，同時(shí)鼓勵部分地方政府也先行先試。還有《預算法》修訂，明確要往前推。地方債陽(yáng)光化以及政府與社會(huì )資本合作機制，在《預算法》修訂時(shí)候應該有所表述或作出呼應。轉移支付也需要改進(jìn)，應提升一般性轉移支付比重，專(zhuān)項轉移支付要盡可能整合減并，其比重要往下調。專(zhuān)項轉移支付資金不應再附加條件要地方配套，那實(shí)際上是逼著(zhù)地方特別是欠發(fā)達的地方弄虛作假，是政府公權體系運作的一種扭曲，會(huì )把局面弄得更加紊亂，不符合現代國家治理的要求。

　　關(guān)于構建信息系統。各個(gè)掌握信息的主體，還是傾向于把信息控制在“孤島狀態(tài)”，誰(shuí)都不愿意與其他部門(mén)分享，以求表現自己的“獨特價(jià)值”。其實(shí)，只有信息共享才能作出科學(xué)合理的決策。比如不動(dòng)產(chǎn)信息，現在還沒(méi)有實(shí)現聯(lián)網(wǎng)和全面反映，信息呈碎片化狀態(tài)，談何房地產(chǎn)調控科學(xué)決策和國家治理現代化?現在中央明確國土資源部牽頭九部委協(xié)同，2018年全國的不動(dòng)產(chǎn)要形成全面信息聯(lián)網(wǎng)，城鎮區域要更靠前完成。不動(dòng)產(chǎn)聯(lián)網(wǎng)是不是和現在房地產(chǎn)稅加快立法及其后的制度運行有聯(lián)系呢?顯然是這么一套關(guān)聯(lián)。要形成公共事務(wù)科學(xué)設計政策、作出決策的信息支撐平臺，必須打破所有部門(mén)單位的信息壁壘，形成更有效率、更多側重績(jì)效追求的政府統一調控管理局面。

　　(作者系財政部財政科學(xué)研究所所長(cháng))