當預算如何做到公開(kāi)透明、人大如何對財政預算審查監督在大多數地方還是待解之題時(shí)，浙江溫嶺人大代表對財政預算的實(shí)質(zhì)性審查監督已經(jīng)進(jìn)行了8年時(shí)間。然而，溫嶺參與式預算經(jīng)驗在基層推廣并不順利，一方面是因為代表的履職水平、群眾民主參與意識不高，另一方面，則是由于部分黨政機關(guān)并沒(méi)有放權的勇氣，不愿意將權力至于群眾的監督之下。

　　對預算進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查監督

　　溫嶺參與式預算起源于2005年，該市新河、澤國兩鎮率先“試水”公共預算改革，運用民主懇談為基層人代會(huì )審查預算服務(wù)，形成了“參與式預算”模式，在國內首開(kāi)先河。綜合當地人大代表的意見(jiàn)，記者梳理該市參與式預算能夠堅持8年，且不斷深化，關(guān)鍵點(diǎn)在于以下三方面。
　　——通過(guò)民主懇談常態(tài)化，實(shí)現了預算從少數人決定到多數人參與決定。民主懇談是溫嶺參與式預算的基礎，在1999年啟動(dòng)后，這種政府與民眾面對面地對話(huà)方式快速推開(kāi)，完成了對普通群眾民主習慣的培養、政府職能部門(mén)對群眾參與決策的習慣以及民主程序的規范化。開(kāi)展6年后到2005年，群眾希望更實(shí)質(zhì)性地影響政府決策過(guò)程，管管“政府怎么花錢(qián)”。在此背景下，民主懇談與人大審議財政預算實(shí)現了制度上的嫁接。溫嶺市人大常委會(huì )主任張學(xué)明說(shuō)，此后，人大對于財政預算的審議，不再只是走過(guò)場(chǎng)。錢(qián)怎么花？民眾先懇談，然后交給人大代表，會(huì )上充分討論，再投票決定錢(qián)怎么花。
　　統計顯示，溫嶺參與式預算動(dòng)員各個(gè)層面的群眾參與到預算審查監督之中。溫嶺市人大代表370名，預算懇談會(huì )有700人參加，遠超人大代表總數。
　　——落實(shí)人大代表預算修正案、票決部門(mén)預算、監督預算執行等幾項關(guān)鍵權力，使人大對預算審查監督從程序性向程序性與實(shí)質(zhì)性并重轉變，看緊了政府的“錢(qián)袋子”。根據參與式預算的制度設計，通過(guò)民主懇談、人大審議預算程序，群眾代表、人大代表可以直接進(jìn)行詢(xún)問(wèn)預算中的疑問(wèn)，鎮長(cháng)、副鎮長(cháng)或者職能部門(mén)負責人必須回答每一位代表提出的問(wèn)題。
　　為保證政府部門(mén)負責人不敷衍代表質(zhì)詢(xún)，溫嶺人大代表提預算修正案已經(jīng)成為常態(tài)化的制度。只要5人聯(lián)名，就可以提出預算修正案，至今溫嶺人大代表預算修正案已有30多例，確保了財政預算必須體現群眾意圖。
　　——倒逼預算編制本身需要從封閉走向透明，細化到“項”到“目”，讓每個(gè)人都能看得懂。記者看到，僅“澤國鎮2013年財政預算收支”就有厚厚44頁(yè)。在第4頁(yè)“擬出讓用地及出讓金返還收入明細表”上，標明該年鎮政府預備出讓11幅地塊，每個(gè)地塊位置、面積、用途、擬出讓時(shí)間、預估地價(jià)都詳盡標明。

　　人大代表、公眾與政府良性互動(dòng)

　　通過(guò)8年多的運轉，溫嶺參與式預算已有規范化流程，即人代會(huì )前舉行民主懇談、初審聽(tīng)證、代表工作站征詢(xún)懇談，人代會(huì )期間開(kāi)展專(zhuān)題審議、詢(xún)問(wèn)、票決，人代會(huì )后及時(shí)公開(kāi)并由常委會(huì )監督其執行的部門(mén)預算審查監督。目前，參與式預算效果逐步顯現，人大代表、社會(huì )公眾與黨政機關(guān)職能部門(mén)之間實(shí)現了良性互動(dòng)。
　　從人大及人大代表的角度看，參與式預算是有效制約和監督權力運行的好方法，人大監督越來(lái)越具有針對性，使得政府行政行為與財政資金的投向得到約束，防止或消除了預算決策的隨意性，并有效控制和削減了“三公”經(jīng)費和政府債務(wù)。據了解，在溫嶺一些參與式預算啟動(dòng)得早的鄉鎮，債務(wù)規模也控制得相對較好，經(jīng)濟發(fā)展也沒(méi)有拖慢速度。新河鎮2005年政府債務(wù)達到5000萬(wàn)元，8年后不僅沒(méi)有擴大，反而縮減到只有500萬(wàn)元。澤國鎮不僅沒(méi)有債務(wù)，每年財政還有結余，現在被確立為浙江省小城市試點(diǎn)。
　　從社會(huì )公眾角度看，參與式預算是拓展基層民主生長(cháng)空間的好平臺。參與式預算在制度框架內探索出了一條積極促進(jìn)公民有序政治參與的新路徑，為公民自由、廣泛、直接、真切地參與社會(huì )公共事務(wù)決策、管理和監督開(kāi)辟了新的渠道。
　　從黨政部門(mén)角度看，參與式預算讓政府從加強領(lǐng)導向加強治理能力轉變。張學(xué)明說(shuō)，參與式預算督促政府主要領(lǐng)導、職能部門(mén)負責人提升決策過(guò)程中的駕馭能力，不僅要落實(shí)黨委領(lǐng)導，還要隨時(shí)準備一旦代表質(zhì)疑，解釋安排這項工作、這項支出的原因，以保證人大通過(guò)年度預算安排。

　　試點(diǎn)推廣遇多重難題

　　溫嶺參與式預算的設計者、執行者以及參與者均認為溫嶺經(jīng)驗能夠在其他地方復制。從操作層面看，制度設計未超出體制框架，核心內容是一些紙上權利變成了實(shí)際的權利，以權利制約權力。推廣難點(diǎn)在于基層黨政一把手是否有預算公開(kāi)決心，是否舍得放權，這也是參與式預算經(jīng)驗走不出溫嶺的最重要原因。
　　記者了解到，溫嶺參與式預算經(jīng)驗在基層推廣并不順利，哪怕在其附近的縣市也推廣不開(kāi)�！半m然好多地方來(lái)考察，回去后沒(méi)有一個(gè)地方真會(huì )推行，他們擔心‘自縛手腳’�！睖貛X的一些基層干部告訴記者。
　　通過(guò)多方走訪(fǎng)，協(xié)商民主難出溫嶺主要有以下幾個(gè)原因，包括“干部沒(méi)政績(jì)不愿搞”、“有政治風(fēng)險不敢搞”、“制度遇瓶頸不易搞”、“發(fā)展受影響不能搞”。張學(xué)明說(shuō)，總體看，在其他地方參與式預算推不開(kāi)，一方面原因主要是一些代表的履職水平、群眾民主參與意識不高，另一方面是黨政機關(guān)是否有放權的勇氣，是否愿意將權力放到群眾的監督之下。
　　記者了解到，由于參與式預算一直未跳出溫嶺這個(gè)縣級市，上下不對接使當地財政部門(mén)面臨不少尷尬。溫嶺市財政局副局長(cháng)江陶舜介紹，參與式預算開(kāi)展后，各個(gè)部門(mén)的預算意識都很強，但上級沒(méi)有這套制約機制，仍然按照老套路下任務(wù)。比如不少下達的任務(wù)都是在人代會(huì )審議預算之后，下達任務(wù)又沒(méi)有下達資金，得地方自籌，沒(méi)辦法只好把已經(jīng)通過(guò)的預算變通、調整，打亂整個(gè)工作布局。
　　他說(shuō)：“我們最頭疼年終出政策，上面出政策下面買(mǎi)單形成了年終的硬缺口，就是因為政策性缺口市財政掛賬超過(guò)10億元，比如前些年上級要求溫嶺到年底突然通知高速公路通路，一下子要財政拿出資本金4億元，年初沒(méi)有預算，哪里有這筆錢(qián)，只能掛賬�！�