十八屆三中全會(huì )啟動(dòng)新一輪財稅改革，提出了“審核預算重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規模向支出預算和政策拓展”的重要課題�！督�(jīng)濟參考報》記者在上海市調研了解到，過(guò)去八年來(lái)，上海市閔行區積極構建“以結果為導向”的全過(guò)程預算管理機制，“讓績(jì)效成為政府預算的靈魂”，探索出了預算管理改革的“閔行模式”。
三份績(jì)效報告管好“政府錢(qián)袋”
從“前評價(jià)”到“跟蹤評價(jià)”，再到“結果評價(jià)”，三份績(jì)效評價(jià)報告貫穿了財政預算項目的事前、事中和事后。普通民眾不僅可從中了解“政府錢(qián)袋”里的錢(qián)往哪里花，花得怎么樣，還可以清楚地知道會(huì )如何受益。
點(diǎn)擊閔行區政府網(wǎng)站的“政務(wù)公開(kāi)-財政預決算-績(jì)效預算評價(jià)”欄目可發(fā)現，共有121個(gè)2014年財政預算項目進(jìn)行了績(jì)效前評價(jià)公示，涉及教育、環(huán)保、民政、交通、農業(yè)等18個(gè)相關(guān)政府部門(mén)、42家實(shí)施單位，評價(jià)金額14.52億元，占專(zhuān)項項目支出的31.2%。
如“政府購買(mǎi)公交服務(wù)”項目預計投入區本級財政資金5000萬(wàn)元，年度績(jì)效目標包括“產(chǎn)出指標”“效益指標”“社會(huì )評價(jià)指標”等。在“績(jì)效前評價(jià)指標表”中，上海信義會(huì )計師事務(wù)對這一項目給出了96分的評價(jià)。
除了前評價(jià)公示，閔行區政府網(wǎng)站上還可以查詢(xún)到2013年度“財政預算項目支出績(jì)效跟蹤評價(jià)報告”。當年度的部分財政預算項目“支出績(jì)效評價(jià)報告”則將于今年3月公布。
通過(guò)績(jì)效前評價(jià)，2014年區部分重點(diǎn)預算項目投入資金發(fā)生變更。其中，“助老免費就餐”預算增加156萬(wàn)元，覆蓋人數增加500人。另有9個(gè)自評項目經(jīng)過(guò)評審后，預算資金減少了1550萬(wàn)元。
一“增”一“減”，折射出績(jì)效管理在管好“政府錢(qián)袋”方面發(fā)揮的積極作用。
“以往政府編制預算好比‘切蛋糕’，考慮的是如何把各部門(mén)的‘盤(pán)子’擺平。結果往往是投入不少，預算單位提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)卻并不能讓群眾滿(mǎn)意�！遍h行區委常委、副區長(cháng)張國坤說(shuō)，現在編制預算首先要考慮資金投入能帶來(lái)多大的效果和效益，從源頭保證財政資金“花在刀刃上”。
財政資金從投入導向轉為結果導向
不少專(zhuān)家認為，由于忽視最終效果，傳統的“投入導向型”預算管理極易導致財政性資金的浪費或使用效率低下。閔行區在2010年度預算編制中開(kāi)始全面實(shí)行“以結果為導向”的全過(guò)程績(jì)效預算管理，財政資金要過(guò)“投向”、“管理”、“效果”三關(guān)，確保提高公共財政支出的效率及有效性。
改革開(kāi)放以來(lái)，財政體制進(jìn)行了一系列重大改革。但在傳統的“投入導向型”預算編制模式下，財政預算重投入、輕產(chǎn)出，重分配、輕管理，公共財政支出效率及有效性難以獲得根本性提高。
針對上述問(wèn)題，閔行區2005年開(kāi)始研究預算項目績(jì)效評價(jià)工作規劃，借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗推進(jìn)預算管理體制改革。
2006年，閔行區首先選擇科教興區專(zhuān)項資金項目開(kāi)展績(jì)效評價(jià)工作。2008年起，區財政局與復旦大學(xué)績(jì)效評價(jià)中心合作，引入PART評級工具，對2009年度部門(mén)預算編制試行“以結果為導向”模式。
完成預算編制流程再造后，閔行區在2010年度預算編制中開(kāi)始全面實(shí)行“以結果為導向”的全過(guò)程績(jì)效預算管理。
如今在閔行區，財政資金使用要“過(guò)三關(guān)”：與部門(mén)預算編制同步的事前立項評審，即“投向關(guān)”；與部門(mén)預算執行監督同步的事中評價(jià)，即“管理關(guān)”；支出結果與績(jì)效問(wèn)責相掛鉤的事后評價(jià)，即“效果關(guān)”。
“通過(guò)把好三個(gè)關(guān)口，閔行區建立起了預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價(jià)、評價(jià)結果有反饋、反饋結果有應用的預算管理機制�！遍h行區財政局副局長(cháng)李駿說(shuō)。
制度化、程序化、常態(tài)化的預算管理工作機制逐步形成：每年3月開(kāi)展上年度支出結果評價(jià)、8月開(kāi)展本年度實(shí)施過(guò)程評價(jià)、10月份開(kāi)展下年度立項評價(jià)。
在閔行區，納入績(jì)效管理的預算項目以提供公共服務(wù)產(chǎn)品、涉及民生和社會(huì )、公眾關(guān)注度高為標準，資金門(mén)檻從一開(kāi)始的2000萬(wàn)元逐步降低至500萬(wàn)元。2008年至2012年，涉及農民增收、勞動(dòng)就業(yè)、義務(wù)教育、社會(huì )保障、公共安全5大類(lèi)的95個(gè)預算項目展開(kāi)了全過(guò)程績(jì)效評價(jià)，涉及評價(jià)預算資金34億元。
不少專(zhuān)家認為，由于忽視最終效果，傳統的“投入導向型”預算管理極易導致財政性資金的浪費或使用效率低下�！敖Y果導向型”編制模式遵循“戰略目標-工作目標-績(jì)效目標-產(chǎn)出-投入”的完整邏輯過(guò)程，實(shí)現了預算重心從投入控制向投入與結果控制并重的轉變。
財政預算監督增強改革效果
從人大代表提前介入重大項目論證和前評估，初審聽(tīng)證會(huì )擴大預算編制過(guò)程中的民主參與，到建立預算修正案制度，外部監督保障并增強了預算管理改革的效果。通過(guò)財政管理方式的改革，規范預算單位預算執行和資金活動(dòng)，實(shí)現了財政部門(mén)預算編審、執行和監督的“三分離”，有效提升了財政資金的使用效率。
2013年11月29日至12月2日，閔行區連開(kāi)了七場(chǎng)聽(tīng)證會(huì )，2014年部分重點(diǎn)預算項目逐一“過(guò)堂”，接受人大代表和公眾代表陳述人的質(zhì)詢(xún)。聽(tīng)證會(huì )意見(jiàn)歸納后在網(wǎng)絡(luò )上公布，并由人大常委會(huì )對預算項目進(jìn)行表決�！ �
為了用制度“固化”人大對預算的監督，閔行區先后制定了預算審查監督、預算修正案、聽(tīng)證會(huì )等三個(gè)“辦法”，逐步豐滿(mǎn)《監督法》中關(guān)于預算審查的原則性規定。
在不少預算項目被修正甚至直接“砍掉”的過(guò)程中，區人大在預算監督中的角色也不斷發(fā)生變化。一些代表戲言，以前是在人代會(huì )上對預算報告“舉手劃圈”，現在是在聽(tīng)證會(huì )上與預算單位“短兵相接”。
專(zhuān)家和普通民眾也成為預算監督的重要力量。據閔行區人大常委會(huì )財經(jīng)工委副主任童榮兵介紹，2009年區人大常委會(huì )成立了預算監督專(zhuān)家咨詢(xún)組。預算聽(tīng)證會(huì )公眾參與庫則首批吸納了229名普通民眾。
面對不斷加大的監督力度，政府職能部門(mén)在提出預算項目時(shí)變得小心翼翼，區財政局卻輕松了許多。副局長(cháng)周?chē)鴱姳硎�，由人大代表甚至普通民眾對預算進(jìn)行“預審”，不僅避免了財政部門(mén)“閉門(mén)造車(chē)”，也減少了部門(mén)之間的協(xié)調難度。
復旦大學(xué)公共預算與績(jì)效評價(jià)中心主任茍燕楠評價(jià)認為，閔行區通過(guò)財政內部管理職責的調整，建立健全財政資金分配的內部牽制和管理制度，實(shí)現了財政部門(mén)預算編審、執行和監督的“三分離”；通過(guò)財政管理方式的改革，規范預算單位預算執行和資金活動(dòng)，實(shí)現了財務(wù)管理、執行反饋和檢查跟蹤的“三分離”。
預算改革的“閔行模式”，不僅有效提升了財政資金的使用效率，也契合了十八屆三中全會(huì )對于“事權與支出責任相適應”的要求。其用“績(jì)效”規范預算全過(guò)程、用監督為改革“增效”的經(jīng)驗，可供各地借鑒。
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浙江溫嶺：參與式預算推廣難點(diǎn)在于放權 |
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記者 沈翀 程士華 杜放 李亞彪/杭州報道 |
當預算如何做到公開(kāi)透明、人大如何對財政預算審查監督在大多數地方還是待解之題時(shí)，浙江溫嶺人大代表對財政預算的實(shí)質(zhì)性審查監督已經(jīng)進(jìn)行了8年時(shí)間。然而，溫嶺參與式預算經(jīng)驗在基層推廣并不順利，一方面是因為代表的履職水平、群眾民主參與意識不高，另一方面，則是由于部分黨政機關(guān)并沒(méi)有放權的勇氣，不愿意將權力至于群眾的監督之下。
對預算進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查監督
溫嶺參與式預算起源于2005年，該市新河、澤國兩鎮率先“試水”公共預算改革，運用民主懇談為基層人代會(huì )審查預算服務(wù)，形成了“參與式預算”模式，在國內首開(kāi)先河。綜合當地人大代表的意見(jiàn)，記者梳理該市參與式預算能夠堅持8年，且不斷深化，關(guān)鍵點(diǎn)在于以下三方面。
——通過(guò)民主懇談常態(tài)化，實(shí)現了預算從少數人決定到多數人參與決定。民主懇談是溫嶺參與式預算的基礎，在1999年啟動(dòng)后，這種政府與民眾面對面地對話(huà)方式快速推開(kāi)，完成了對普通群眾民主習慣的培養、政府職能部門(mén)對群眾參與決策的習慣以及民主程序的規范化。開(kāi)展6年后到2005年，群眾希望更實(shí)質(zhì)性地影響政府決策過(guò)程，管管“政府怎么花錢(qián)”。在此背景下，民主懇談與人大審議財政預算實(shí)現了制度上的嫁接。溫嶺市人大常委會(huì )主任張學(xué)明說(shuō)，此后，人大對于財政預算的審議，不再只是走過(guò)場(chǎng)。錢(qián)怎么花？民眾先懇談，然后交給人大代表，會(huì )上充分討論，再投票決定錢(qián)怎么花。
統計顯示，溫嶺參與式預算動(dòng)員各個(gè)層面的群眾參與到預算審查監督之中。溫嶺市人大代表370名，預算懇談會(huì )有700人參加，遠超人大代表總數。
——落實(shí)人大代表預算修正案、票決部門(mén)預算、監督預算執行等幾項關(guān)鍵權力，使人大對預算審查監督從程序性向程序性與實(shí)質(zhì)性并重轉變，看緊了政府的“錢(qián)袋子”。根據參與式預算的制度設計，通過(guò)民主懇談、人大審議預算程序，群眾代表、人大代表可以直接進(jìn)行詢(xún)問(wèn)預算中的疑問(wèn)，鎮長(cháng)、副鎮長(cháng)或者職能部門(mén)負責人必須回答每一位代表提出的問(wèn)題。
為保證政府部門(mén)負責人不敷衍代表質(zhì)詢(xún)，溫嶺人大代表提預算修正案已經(jīng)成為常態(tài)化的制度。只要5人聯(lián)名，就可以提出預算修正案，至今溫嶺人大代表預算修正案已有30多例，確保了財政預算必須體現群眾意圖。
——倒逼預算編制本身需要從封閉走向透明，細化到“項”到“目”，讓每個(gè)人都能看得懂。記者看到，僅“澤國鎮2013年財政預算收支”就有厚厚44頁(yè)。在第4頁(yè)“擬出讓用地及出讓金返還收入明細表”上，標明該年鎮政府預備出讓11幅地塊，每個(gè)地塊位置、面積、用途、擬出讓時(shí)間、預估地價(jià)都詳盡標明。
人大代表、公眾與政府良性互動(dòng)
通過(guò)8年多的運轉，溫嶺參與式預算已有規范化流程，即人代會(huì )前舉行民主懇談、初審聽(tīng)證、代表工作站征詢(xún)懇談，人代會(huì )期間開(kāi)展專(zhuān)題審議、詢(xún)問(wèn)、票決，人代會(huì )后及時(shí)公開(kāi)并由常委會(huì )監督其執行的部門(mén)預算審查監督。目前，參與式預算效果逐步顯現，人大代表、社會(huì )公眾與黨政機關(guān)職能部門(mén)之間實(shí)現了良性互動(dòng)。
從人大及人大代表的角度看，參與式預算是有效制約和監督權力運行的好方法，人大監督越來(lái)越具有針對性，使得政府行政行為與財政資金的投向得到約束，防止或消除了預算決策的隨意性，并有效控制和削減了“三公”經(jīng)費和政府債務(wù)。據了解，在溫嶺一些參與式預算啟動(dòng)得早的鄉鎮，債務(wù)規模也控制得相對較好，經(jīng)濟發(fā)展也沒(méi)有拖慢速度。新河鎮2005年政府債務(wù)達到5000萬(wàn)元，8年后不僅沒(méi)有擴大，反而縮減到只有500萬(wàn)元。澤國鎮不僅沒(méi)有債務(wù)，每年財政還有結余，現在被確立為浙江省小城市試點(diǎn)。
從社會(huì )公眾角度看，參與式預算是拓展基層民主生長(cháng)空間的好平臺。參與式預算在制度框架內探索出了一條積極促進(jìn)公民有序政治參與的新路徑，為公民自由、廣泛、直接、真切地參與社會(huì )公共事務(wù)決策、管理和監督開(kāi)辟了新的渠道。
從黨政部門(mén)角度看，參與式預算讓政府從加強領(lǐng)導向加強治理能力轉變。張學(xué)明說(shuō)，參與式預算督促政府主要領(lǐng)導、職能部門(mén)負責人提升決策過(guò)程中的駕馭能力，不僅要落實(shí)黨委領(lǐng)導，還要隨時(shí)準備一旦代表質(zhì)疑，解釋安排這項工作、這項支出的原因，以保證人大通過(guò)年度預算安排。
試點(diǎn)推廣遇多重難題
溫嶺參與式預算的設計者、執行者以及參與者均認為溫嶺經(jīng)驗能夠在其他地方復制。從操作層面看，制度設計未超出體制框架，核心內容是一些紙上權利變成了實(shí)際的權利，以權利制約權力。推廣難點(diǎn)在于基層黨政一把手是否有預算公開(kāi)決心，是否舍得放權，這也是參與式預算經(jīng)驗走不出溫嶺的最重要原因。
記者了解到，溫嶺參與式預算經(jīng)驗在基層推廣并不順利，哪怕在其附近的縣市也推廣不開(kāi)�！半m然好多地方來(lái)考察，回去后沒(méi)有一個(gè)地方真會(huì )推行，他們擔心‘自縛手腳’�！睖貛X的一些基層干部告訴記者。
通過(guò)多方走訪(fǎng)，協(xié)商民主難出溫嶺主要有以下幾個(gè)原因，包括“干部沒(méi)政績(jì)不愿搞”、“有政治風(fēng)險不敢搞”、“制度遇瓶頸不易搞”、“發(fā)展受影響不能搞”。張學(xué)明說(shuō)，總體看，在其他地方參與式預算推不開(kāi)，一方面原因主要是一些代表的履職水平、群眾民主參與意識不高，另一方面是黨政機關(guān)是否有放權的勇氣，是否愿意將權力放到群眾的監督之下。
記者了解到，由于參與式預算一直未跳出溫嶺這個(gè)縣級市，上下不對接使當地財政部門(mén)面臨不少尷尬。溫嶺市財政局副局長(cháng)江陶舜介紹，參與式預算開(kāi)展后，各個(gè)部門(mén)的預算意識都很強，但上級沒(méi)有這套制約機制，仍然按照老套路下任務(wù)。比如不少下達的任務(wù)都是在人代會(huì )審議預算之后，下達任務(wù)又沒(méi)有下達資金，得地方自籌，沒(méi)辦法只好把已經(jīng)通過(guò)的預算變通、調整，打亂整個(gè)工作布局。
他說(shuō)：“我們最頭疼年終出政策，上面出政策下面買(mǎi)單形成了年終的硬缺口，就是因為政策性缺口市財政掛賬超過(guò)10億元，比如前些年上級要求溫嶺到年底突然通知高速公路通路，一下子要財政拿出資本金4億元，年初沒(méi)有預算，哪里有這筆錢(qián)，只能掛賬�！�
