國務(wù)院日前發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶(hù)籍制度改革的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）提出，要統籌推進(jìn)教育、就業(yè)、醫療、養老、住房保障等領(lǐng)域配套改革。
　　長(cháng)久以來(lái)，基本公共服務(wù)的差異導致了城鄉居民在權利上的割裂。有專(zhuān)家認為，戶(hù)籍改革的突破口在于新老市民“平權”，努力實(shí)現公共服務(wù)均等化，這既是戶(hù)籍制度改革的核心內容，也是衡量改革成敗的主要指標。專(zhuān)家指出，實(shí)現均等化的“硬骨頭”將是住房和教育，實(shí)現的過(guò)程必然給財政帶來(lái)考驗。

　　重點(diǎn)　住房教育成“硬骨頭”

　　《意見(jiàn)》提出，戶(hù)籍改革的一大目標是到2020年，基本建立與全面建成小康社會(huì )相適應，有效支撐社會(huì )管理和公共服務(wù)、依法保障公民權益的新型戶(hù)籍制度，努力實(shí)現1億左右農業(yè)轉移人口及其他常住人口在城鎮落戶(hù)。
　　作為一種社會(huì )管理的手段，戶(hù)籍本身并無(wú)高下之分，其吸引力往往在于附著(zhù)在戶(hù)籍之上的諸多福利。公安部副部長(cháng)黃明坦言，許多的福利待遇與戶(hù)籍制度長(cháng)期掛鉤，難以剝離�！叭绻麅H僅戶(hù)籍制度本身來(lái)說(shuō)，是一件很容易的事，但是和各種福利待遇捆綁在一起，就很難改了”。
　　對此，《意見(jiàn)》明確，要切實(shí)保障農業(yè)轉移人口及其他常住人口合法權益，擴大義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、基本養老、基本醫療衛生、住房保障等城鎮基本公共服務(wù)覆蓋面，加強基本公共服務(wù)財力保障。
　　據悉，僅就養老保險制度而言，新老市民“平權”已無(wú)障礙。從今年7月1日起開(kāi)始實(shí)行的《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法》規定：在企業(yè)就業(yè)農民工按規定參加企業(yè)職工基本養老保險；在城鎮靈活就業(yè)的農民工，可以參加企業(yè)職工基本養老保險，本人自愿也可以參加城鄉居民養老保險；對于已經(jīng)參加了農村居民養老保險，進(jìn)城后不論參加企業(yè)職工養老保險，還是參加城鄉居民養老保險，都可以辦理養老保險關(guān)系轉移接續。
　　不過(guò)，中國人民大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授陶然在接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪(fǎng)時(shí)表示，社保與戶(hù)口并不直接相關(guān)，而是與工作相關(guān)。各項公共服務(wù)中，與戶(hù)籍相關(guān)性最高的是住房和教育。
　　“戶(hù)籍制度改革的困難之一，就是實(shí)施公共服務(wù)均等化所需的資金短缺�！碧杖槐硎�，除了保障本地戶(hù)籍居民的基本公共服務(wù)需求外，如果將外地戶(hù)籍人口納入進(jìn)來(lái)就顯得捉襟見(jiàn)肘�！疤貏e是在地方財政收入增速開(kāi)始下降，債務(wù)水平持續提高的背景下，地方政府在建設保障性住房方面，能力有限，動(dòng)力不足”。
　　中國社科院財經(jīng)戰略研究院研究員汪德華也表示，教育在改革過(guò)程中將是最大的財政支出，義務(wù)教育經(jīng)費的財政支出會(huì )增加不少。
　　汪德華告訴記者，發(fā)達地區農民工的子女義務(wù)教育情況非常不樂(lè )觀(guān)�！拔覀內�廣東一些地區調研發(fā)現，50%農民工子女上私立學(xué)校，學(xué)費由父母承擔，沒(méi)有享受免費的義務(wù)教育。改革之后，這些農民工子女的義務(wù)教育費用需要由當地政府支出，即使中央政府把義務(wù)教育轉移支付的資金撥付給農民工所在地區，義務(wù)教育所增加的支出依然非常龐大，地方政府要很好地執行這一政策現實(shí)上存在一定難度�！彼�說(shuō)。
　　中國國際經(jīng)濟交流中心專(zhuān)家馬慶彬表示，戶(hù)籍制度改革背后其實(shí)還是一個(gè)地方層次的財政能力、管理能力能不能與其實(shí)際規�；蛘吆推涞匚幌嗥ヅ涞膯�(wèn)題，背后是整個(gè)城市治理體系改革的過(guò)程�！皯�(hù)籍改革最難的是公共服務(wù)覆蓋到常住人口，而不是像以前那樣僅僅覆蓋戶(hù)籍人口，這就需要從全國到地方進(jìn)行一系列的財政體制改革，包括未來(lái)政府管理機構的改革等都需要跟上�！�

　　跟進(jìn)　配套措施有待落地

　　要實(shí)現城鄉基本公共服務(wù)均等化，讓每一個(gè)民眾都能分享公共福利，并非一蹴而就。
　　農業(yè)轉移人口的市民化公共成本是指為容納新市民化人口，政府在城鎮基礎設施建設、維護以及公共服務(wù)等方面所需增加的財政投入，主要包括城鎮建設維護投入、公共服務(wù)管理投入、社會(huì )保障投入、隨遷子女義務(wù)教育投入、保障性住房投入等。
　　學(xué)者們對農民市民化的成本有不同估算。根據社科院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟研究所副研究員屈小博測算，在未來(lái)20年城鎮化水平達到70%的情況下，戶(hù)籍改革成本累計相當于全國財政用于與民生直接相關(guān)支出的約16%�！皩�(shí)際上，如果考慮城鎮化過(guò)程中人口凈流出地區所帶來(lái)的財政支出減少效應，全國層面的戶(hù)籍改革成本應該更低。以基本公共服務(wù)與福利均等化為導向的戶(hù)籍改革在財政上具有可行性�！鼻�小博表示。
　　而中國社科院發(fā)布的《城市藍皮書(shū)》稱(chēng)，目前農業(yè)轉移人口市民化成本全國人均為13.1萬(wàn)元。2030年之前大約有3.9億農業(yè)轉移人口需要實(shí)現市民化，政府公共成本需要支出約51.1萬(wàn)億元，這筆巨額支出將成為財政負擔。不過(guò)，按學(xué)者陳金永的測算，如果分15年完成戶(hù)籍改革，每年成本是北京奧運會(huì )的五分之一，政府財力完全可以承受。
　　財政部副部長(cháng)王保安曾表示，目前在一般性轉移支付中，對常住人口超過(guò)戶(hù)籍人口部分進(jìn)行了一定比例折算，已經(jīng)體現了常住人口因素。在均衡性轉移支付中，已經(jīng)考慮了農業(yè)轉移人口市民化因素，將進(jìn)一步完善財政轉移支付機制辦法，有效促進(jìn)城鄉人口有序流動(dòng)和新型城鎮化健康發(fā)展。

　　兼顧　發(fā)揮政策分類(lèi)和定向作用

　　專(zhuān)家認為，改革的最大考驗并非在于財政投入總量，而主要是改革成本的巨大地區差異。
　　屈小博認為，300萬(wàn)人以下的中小城市，戶(hù)籍價(jià)值差異并不太大，當城市規模達到500萬(wàn)人以上，戶(hù)籍價(jià)值會(huì )隨著(zhù)城市規模增大而大幅提高。改革成本前十位城市的累計成本占全國總成本的75%。從地方政府層面來(lái)看，戶(hù)籍價(jià)值高、流動(dòng)人口集中的大城市的改革成本更高、改革負擔較重。
　　汪德華也表示：“我們改革的難點(diǎn)不在于城鄉差異，而是區域差異。舉例而言，廣東省和河南省的差異要比同一個(gè)省內城鄉的差異更大。如果河南農村人口轉移為河南小城市的市民，改革的成本較小，而如果是河南的農民轉移為廣東的市民，差異是比較大的，財政成本增加的幅度相對會(huì )更大�！�
　　根據《意見(jiàn)》精神，此次進(jìn)一步調整戶(hù)口遷移政策包括：全面放開(kāi)建制鎮和小城市落戶(hù)限制，有序放開(kāi)中等城市落戶(hù)限制，合理確定大城市落戶(hù)條件，嚴格控制特大城市人口規模。
　　事實(shí)上，特大城市的戶(hù)口因為附加的教育、醫療、社保福利，還有大城市相對較多的就業(yè)和發(fā)展機會(huì )，具有強大吸引力，但卻準入嚴苛；小城鎮戶(hù)口雖然完全放開(kāi)，但因為沒(méi)有了農村土地收益，又缺乏大城市的戶(hù)口含金量，則相對缺乏吸引力。
　　而對于不同類(lèi)型的城市而言，城鎮化以及農民工市場(chǎng)化的空間不同，所需要付出的成本也會(huì )有很大差異。
　　陶然認為，目前來(lái)看，沿海地區的大中城市是承接戶(hù)籍轉移的主力，同時(shí)，沿海地區的中小企業(yè)也很發(fā)達，這些地區的人口很難“疏散”。有機構統計，目前跨省流動(dòng)的8600萬(wàn)農民工中，60%以上集中在19個(gè)城市，其中上海占了900萬(wàn)，是全國吸引外來(lái)農民工和流動(dòng)人口最大的一個(gè)市，市民化的任務(wù)最重。
　　陶然認為，在城鎮化的初期，大城市膨脹是一個(gè)必然現象，但這未必給大城市、特大城市帶來(lái)戶(hù)籍改革成本的攀升�！按蟪鞘械摹�城市病’在合理的管理下，是不必然出現的，而且如果戶(hù)籍改革措施改得好，對政府而言可能成本有限，收益巨大”。
　　馬慶彬則認為，政策最重要的是要分類(lèi)和定向，要加對大中西部城市群的培育�！岸ㄏ蚓褪且�定中小城市和小城鎮，提高這些中小城市和小城鎮的公共服務(wù)能力，才能真正地把更多的人口吸引到這些中小城和小城鎮中來(lái)，使國家的人口布局更加合理化�！彼�說(shuō)。
　　國家發(fā)展和改革委員會(huì )秘書(shū)長(cháng)李樸民表示，增強中小城市的吸引力，不僅是實(shí)施新型城鎮化一個(gè)重要方面的內容，也是涉及到戶(hù)籍制度改革的重要問(wèn)題。無(wú)論是促進(jìn)新型城鎮化發(fā)展，還是促進(jìn)農民工落戶(hù)，增強中小城市的吸引力都是一個(gè)非常重要的任務(wù)。下一步將改善中小城市的交通條件；夯實(shí)中小城市的產(chǎn)業(yè)基礎，穩定和擴大中小城市的就業(yè)；加強中小城市市政基礎設施和公共服務(wù)設施建設，引導高等職業(yè)教育院校在中小城市布局，優(yōu)質(zhì)教育和醫療機構在中小城市設立分支機構。