7月30日，國務(wù)院公布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶(hù)籍制度改革的意見(jiàn)》(下稱(chēng)《意見(jiàn)》)，這被認為是此輪戶(hù)籍制度改革全面推開(kāi)的標志。

　　《意見(jiàn)》稱(chēng)，建立城鄉統一的戶(hù)口登記制度，旨在體現戶(hù)籍制度的人口登記管理功能，同時(shí)，進(jìn)一步全面放開(kāi)建制鎮和小城市落戶(hù)，嚴格控制特大城市人口規模。

　　根據21世紀經(jīng)濟報道記者整理，已有多地根據此前“差別化落戶(hù)”的思路進(jìn)行了地方版的戶(hù)籍制度改革。復旦大學(xué)人口研究所所長(cháng)、城市與區域發(fā)展研究中心主任王桂新在接受21世紀經(jīng)濟報道記者專(zhuān)訪(fǎng)時(shí)認為，《意見(jiàn)》出臺后的實(shí)施著(zhù)力點(diǎn)應放在縮小城鄉差距上。

　　王桂新說(shuō)，城鎮化不是只保證城市里的人利益不受影響，而是要消除因戶(hù)籍政策帶來(lái)的不平等，讓農村也得到發(fā)展，農民也能分享城鎮化紅利。

　　實(shí)現城市農村之間的雙向對流

　　《21世紀》：你怎樣評價(jià)《意見(jiàn)》所展現出來(lái)的這一輪戶(hù)籍改革思路?

　　王桂新：我們能夠看到這一輪戶(hù)籍制度改革的進(jìn)步�！兑庖�(jiàn)》提到幾個(gè)重要的問(wèn)題，一是新型城鎮化的需求到底是什么?二是統籌推動(dòng)“四化”(即工業(yè)化、信息化、城鎮化和農業(yè)現代化)中，農業(yè)現代化到底如何與其他三方面共同推動(dòng)?三是引導農業(yè)人口有序向城鎮轉移，有序推進(jìn)農業(yè)轉移人口市民化，如何“有序”?

　　在我看來(lái)，這些問(wèn)題如何實(shí)施非常重要。農業(yè)人口向城市的流動(dòng)，慢慢從無(wú)序達到有序狀態(tài)，其實(shí)是市場(chǎng)條件下城鎮化自然發(fā)展的過(guò)程，在許多沒(méi)有我國這種戶(hù)籍制度的國家，這種轉移已經(jīng)實(shí)現有序的狀態(tài)：有從農村遷到城市的，也有從城市遷到農村的，這是一個(gè)雙向對流，也是我們認為的理想狀態(tài)。

　　目前，我國農村和城市之間的人口遷移基本上是單方面的，是向城市方向遷移的。在新一輪的戶(hù)籍改革中，政府提出要“合理引導農業(yè)人口有序向城鎮轉移，有序推進(jìn)農業(yè)轉移人口市民化”。但我們要注意，這種“有序”到底是政府控制下的有序，還是市場(chǎng)調節下的“有序”。

　　《21世紀》：這一次的戶(hù)籍改革被認為是“一次綜合配套的改革”，在你看來(lái)，如果要達到戶(hù)籍制度在市場(chǎng)調解下的“有序”進(jìn)行，還需要在哪些方面進(jìn)行配套?

　　王桂新：從宏觀(guān)上來(lái)說(shuō)，戶(hù)籍改革與資源配置、社會(huì )福利分享等都有密切關(guān)系，關(guān)鍵是制度設計的合理。具體來(lái)看，戶(hù)籍改革應該與社會(huì )保障、教育和土地改革等結合起來(lái)。

　　此前城市對基本公共服務(wù)的建設基本上沒(méi)有考慮外來(lái)人口，所以外來(lái)人口進(jìn)入城市后對當地人口所享受的公共服務(wù)造成了一定影響，所以城市政府就控制農村人口遷移流動(dòng)到城市里來(lái)。

　　我們當然可以讓有能力、有條件的人在城市落戶(hù)，但是我們也不能因為暫時(shí)沒(méi)有能力和條件的農村人口進(jìn)城影響城市人口的福利就拒絕他們在城市落戶(hù)。城市人口的利益要保護，但農村人口進(jìn)城落戶(hù)的權利就應該剝奪嗎?這顯然說(shuō)不過(guò)去。在戶(hù)籍改革中，不應該把這些弱勢人口關(guān)在城門(mén)之外，也應該向他們開(kāi)放，要幫助他們克服困難，體面地市民化。一定要注意，城市化不是只保證城市里的人利益不受影響，而是消除因戶(hù)籍政策帶來(lái)的不平等，讓農村也得到發(fā)展，農民也能分享城市化紅利。

　　所以在戶(hù)籍改革的配套改革中，加快農村發(fā)展、縮小城鄉差距既是推進(jìn)城市化的一個(gè)方面，也是發(fā)達國家的重要經(jīng)驗，在新一輪的戶(hù)籍改革中，要注意推進(jìn)城市化過(guò)程中也不能忘記農村，同時(shí)采取法律、法規，從制度、政策支持和加快農村建設，提高農村人口的收入與社會(huì )福利水平。

　　《意見(jiàn)》指出，切實(shí)保障農業(yè)轉移人口及其他常住人口的合法權益，完善農村產(chǎn)權制度�，F階段，不得以退出土地承包經(jīng)營(yíng)權、宅基地使用權、集體收益分配權作為農民進(jìn)城落戶(hù)的條件。這只是支持農村、保障農民權益的一個(gè)方面，更多的還是要完善社會(huì )保障、教育等公共服務(wù)，在這些方面縮小城鄉差距。

　　《21世紀》：《意見(jiàn)》明確提出要體現戶(hù)籍制度的人口登記管理功能，也取消了農業(yè)、非農業(yè)的戶(hù)口性質(zhì)區別和藍印戶(hù)口等戶(hù)口類(lèi)型，在你看來(lái)，這是不是戶(hù)籍制度改革在試圖消除差距并剝離與戶(hù)籍掛鉤的福利?

　　王桂新：取消農業(yè)、非農業(yè)戶(hù)口和藍印戶(hù)口，這的確是一個(gè)進(jìn)步。我們要分清兩組概念，城市人口和農村人口，這是居住地域的概念，根據居住在農村還是城市，按照地域劃分，在農村地域范圍就是農村人口，住在城市就是城市人口，全世界通用，沒(méi)有歧視。

　　而此前的農業(yè)人口和非農業(yè)人口，是計劃經(jīng)濟時(shí)代的產(chǎn)物，是過(guò)去戶(hù)籍不合理的地方，這個(gè)取消值得贊賞。但關(guān)鍵是取消之后，怎么對待取消了農業(yè)戶(hù)口的人的問(wèn)題，他們本質(zhì)上還是在農村，取消了之后是不是會(huì )受到不公平的待遇，這是要仔細研究的后續問(wèn)題。

　　戶(hù)籍的內涵是不一樣的。國外戶(hù)籍制度是人口統計記錄，哪個(gè)國家都有人口統計。把握好人口數量，是制定社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展規劃的基礎依據。我們戶(hù)籍附帶有太多福利，改革把不合理的福利剝離是應該的，但是目前沒(méi)有很好地剝離�，F在把農業(yè)人口和非農業(yè)人口界限取消是很大的進(jìn)步，但不單單是名義的取消，要使得兩部分人共享平等的福利待遇才是戶(hù)籍改革最關(guān)鍵的問(wèn)題。

　　我們可以看到很多民間的調查都顯示城鄉差距擴大，控制城鄉差距很有必要。分享城鎮化紅利，不能都體現在城鎮人口身上，這樣社會(huì )矛盾就更尖銳。發(fā)展農業(yè)、發(fā)展農村，提高農村收入水平是重要的。我們的基本出發(fā)點(diǎn)應該是保護提高農村弱勢群體的利益，應該從這個(gè)角度推進(jìn)戶(hù)籍制度改革，推進(jìn)農村人口的市民化。

　　地方版的戶(hù)改政策不能忽略縮小城鄉差距

　　《21世紀》：差別化落戶(hù)政策已陸續在地方落地，這些城市根據自己的城市規模也都進(jìn)行了相應的制度設計，對于像上海這樣的特大城市而言，縮小城鄉差距可能不是他們面臨的最緊迫的矛盾，目前大城市還是面臨著(zhù)常住人口的快速增長(cháng)而形成的“大城市病”，你認為大城市應該如何應對?

　　王桂新：在完善的市場(chǎng)經(jīng)濟體制下，由于集聚經(jīng)濟的作用，大城市的人口規模增長(cháng)有其自動(dòng)調節機制。但目前城市難以形成這樣的體制，相反還存在使城市人口規模更加過(guò)大或盡可能大的傾向�？刂拼蟪鞘腥丝谂蛎�、治理大城市病并不是一個(gè)單純的人口問(wèn)題，必須摒棄抓小棄大、修修補補的傳統思維，必須在政治、經(jīng)濟、行政、法律、文化等大系統框架內加以綜合考慮。

　　以上海這個(gè)城市為例，如果隨著(zhù)人口規模增長(cháng)，收入水平提高，生態(tài)環(huán)境改善，那就說(shuō)明上海人口規模還沒(méi)有達到極限，還可以繼續增長(cháng)。

　　其實(shí)大城市的問(wèn)題不是城市人口規模有多大，一個(gè)很關(guān)鍵的問(wèn)題是基本設施的規劃。如交通擁堵問(wèn)題，大城市雖然車(chē)多路少，但管理和規劃問(wèn)題更嚴重，基本公共交通落后尤其明顯。