內蒙古一個(gè)貧困縣政府負債規模已達20億元，但下血本引進(jìn)的項目財政貢獻卻微乎其微。當地有官員嘆息：“‘做飯財政’沒(méi)實(shí)現，‘吃飯財政’難維持�！�
《經(jīng)濟參考報》記者近日在內蒙古、安徽、湖南、湖北等地采訪(fǎng)發(fā)現，為擺脫可支配財力不足、事權與支出責任不對等的約束，實(shí)現發(fā)展、環(huán)保等重重目標，舉債度日已成為各級地方政府的常態(tài)。除了發(fā)展之需，還有一些地方罔顧財力，盲目建設政績(jì)工程，導致債務(wù)積累越來(lái)越多。難以遏制的舉債沖動(dòng)之下，地方財政承受著(zhù)巨大壓力。
貼錢(qián)招商 外表風(fēng)光內心恐慌
記者發(fā)現，各地發(fā)展模式大同小異：地方政府基本是“白手起家”，征地拆遷、道路、水電氣管網(wǎng)等基礎設施建設，靠地方融資平臺以財政信用、土地或項目抵押舉債來(lái)解決。
負債完善基礎設施，大規模招商引資，近年來(lái)在各地催生了一派繁榮景象。
位于遼河入�？谟野兜谋P(pán)錦市遼東灣新區，很多地方前些年還是蘆葦荒灘。近年來(lái)，當地加快建設公路、鐵路、橋梁、污水處理等公共基礎設施，石化、精細化工、新材料、現代物流等新入駐企業(yè)很多，相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展很快。
遼東灣新區管委會(huì )公布的資料顯示，為了進(jìn)一步完善基礎設施，今年新區計劃投資41.92億元，建設景觀(guān)綠化、生活給水、工業(yè)給水、供熱和燃氣等五大公共設施。新區金融工作局負責人介紹，建設資金主要依靠政府性融資，其中銀行貸款和信托類(lèi)融資占比分別約為30%和70%。
湖南一個(gè)大型工業(yè)園區負責人告訴《經(jīng)濟參考報》記者，各地發(fā)展產(chǎn)業(yè)舉債來(lái)源復雜、成本高昂：既有年息6%左右的政策性銀行貸款、年息8%至10%左右商業(yè)銀行貸款，也有年息13%左右信托機構借款；而面向社會(huì )融資方面，則有承包基礎設施工程的基建商墊資，還有園區要求承擔基建任務(wù)的企業(yè)向園區打入工程總造價(jià)50%的資金作為“誠意金”，園區每年按照12%左右利率支付利息，項目建成后分三年償還；還有面向拆遷戶(hù)或單位干部職工等特定對象的“定向融資”，借用征拆款等民間資金，按照12%左右年利率付息。
花大價(jià)錢(qián)建設的公共基礎設施，一些地方政府提供給項目時(shí)卻十分“慷慨”。
湘南一個(gè)大型工業(yè)集中區管委會(huì )負責人介紹，園區融資約30億元建設三通一平和標準廠(chǎng)房。直接建設成本每平方米2000元的廠(chǎng)房，月租金掛牌價(jià)只有每平方米10元�！盃奚矍袄�，指望將來(lái)靠稅收來(lái)彌補”。
中部一個(gè)地級市副市長(cháng)給《經(jīng)濟參考報》記者講述了一個(gè)項目引進(jìn)的“痛苦”決策經(jīng)歷：國內一家大型企業(yè)決定在當地建設一個(gè)加工生豬、家禽的特大型肉聯(lián)廠(chǎng)。對于這個(gè)魚(yú)米之鄉來(lái)說(shuō)，該項目無(wú)疑是雪中送炭。但投資方要求“零地價(jià)”且政府出資建設部分生產(chǎn)設施�！胺磸陀懻撌欣锕沧R是三句話(huà)：條件實(shí)在苛刻，機遇確實(shí)難得，下定決心搞得！”他說(shuō)。
然而，記者發(fā)現，受經(jīng)濟周期性調整影響，地方政府花大價(jià)錢(qián)引進(jìn)的很多項目稅收遠未達預期，財政面臨著(zhù)巨大壓力。
在中部一個(gè)經(jīng)濟發(fā)達縣主干道邊，坐落著(zhù)國內一家著(zhù)名企業(yè)產(chǎn)業(yè)園。這個(gè)項目地幾百畝，縣政府曾為此投入了大量公共資源。建設之初，企業(yè)方面表示將投入200億元，地方政府預估，項目2013年投產(chǎn)后當期就能形成每年10億元的稅收。但如今每年稅收貢獻不過(guò)1億元左右，很多當地人認為“政府栽了跟頭”。
有的城市還在搞倒貼。2011年至2013年，中部一個(gè)地級市直接補貼當地一家上市公司，補貼額從幾千萬(wàn)元增長(cháng)到近2億元。這家公司靠著(zhù)政府補貼，連年逃脫了“ST”命運。
發(fā)債治污 環(huán)境債暗藏“走偏”隱患
很多地方政府通過(guò)發(fā)行污染治理專(zhuān)項債券和向金融機構貸款等方式，加大生態(tài)文明建設力度。但“舉債治污”在改善環(huán)境的同時(shí)，也暗藏在政績(jì)、效益、環(huán)境三種取向間“走偏”的隱患。
位于湘江上游的湖南省郴州市，地下蘊藏著(zhù)豐富的鎢錫鉛鋅等礦產(chǎn)資源，百年開(kāi)發(fā)后，重金屬污染問(wèn)題突出。
如今，郴州一片曾被礦毒和污水嚴重污染的土地，被改造成了西河濕地公園。隨著(zhù)污染企業(yè)被關(guān)停，厚厚的重金屬尾砂堆場(chǎng)得到安全處理，花葉芒、蘆葦、荷花、風(fēng)車(chē)草等構筑的生態(tài)壩凈化水質(zhì)，西河濕地公園及周邊變成了風(fēng)景如畫(huà)、生態(tài)宜居的新城區。蘇仙區一位副區長(cháng)介紹，隨著(zhù)生態(tài)環(huán)境明顯改善，西河濕地周邊過(guò)去40萬(wàn)元/畝乏人問(wèn)津的土地，如今市價(jià)高的可達150萬(wàn)元/畝至220萬(wàn)元/畝。
據了解，湖南省是國內首個(gè)發(fā)行重金屬污染治理專(zhuān)項債券的省份，迄今已成功發(fā)行重金屬污染治理專(zhuān)項債券67億元，西河濕地是債券募集資金投入的項目之一。據湖南省發(fā)改委統計，截至2013年11月，湘江流域重金屬污染治理總投資255億元，有兩成資金靠發(fā)行債券和貸款。
“錢(qián)可以慢慢還，污必須馬上治�！背恢菔惺虚L(cháng)瞿海說(shuō)。
《經(jīng)濟參考報》記者在采訪(fǎng)中了解到，近些年以環(huán)境保護為主題的地方融資呈現方興未艾之勢。其中吉林省發(fā)行55億元地方政府債券，向松花江等流域水污染防治傾斜；湖北發(fā)行16億元城投類(lèi)企業(yè)債券治理大冶湖；安徽發(fā)行12億元債券治理巢湖入湖河道水環(huán)境。目前，包括云南昆明滇池污染新一期治理等在內，各地還在申請發(fā)行多種“環(huán)境債”。
上海證券交易所公開(kāi)信息顯示，“環(huán)境債”的“正規軍”——污染治理債券利率為“基準利率+基本利差”，利率水平一般達到7%左右，期限多為7年。從第3年至第7年末，每年需償還本金的20%及當期利息。而金融機構環(huán)保題材貸款，一般利息更高、還款周期更短。
記者接觸到的很多城市負責片區開(kāi)發(fā)的負責人說(shuō)，“環(huán)境債”某種意義上是地方債的“變種”，操作中需要在三種取向中尋找平衡點(diǎn)，把握不好很容易“走偏”：
首先，容易催生“政績(jì)花瓶”和“形象工程”。有地方融得資金后，將“借的當賺的”，在還款壓力較輕的存續初期搞短時(shí)間內有“視覺(jué)效果”的項目，“重地上輕管網(wǎng)”、“重基建輕機制”、“問(wèn)投入不問(wèn)回報”、“有借款計劃沒(méi)有還款計劃”等，不僅埋下債務(wù)違約風(fēng)險，還使表面風(fēng)光的環(huán)保項目難以起到環(huán)境改善實(shí)效。
其次，淪為房地產(chǎn)等工商經(jīng)濟的附庸�！敖璀h(huán)境保護治理債，打土地升值、招商引資算盤(pán)”，這是一些地方拿環(huán)�！鞍b”和“策劃”地方債的“生意經(jīng)”。中部一個(gè)城市以湖泊及周邊生態(tài)治理名義發(fā)債8億元，但實(shí)施中卻將大筆資金都投向道路、橋梁等城市基礎設施，項目將新增商業(yè)、綜合服務(wù)業(yè)用地、居住用地，發(fā)展旅游和工商經(jīng)濟放在環(huán)境效應之上。
此外，環(huán)保項目成了“胡子”和“殼子”。一些地方融資建設起環(huán)�；A設施工程，卻因為沒(méi)有相應的財政保障機制或商業(yè)模式支撐，要么缺乏后續資金成了“胡子”，要么建成缺乏資金維持常態(tài)化運轉的“殼子”，不僅加重地方債務(wù)和財政負擔，還因無(wú)法發(fā)揮應有功能而受到社會(huì )指責。
賒賬蓋樓 “赤字經(jīng)營(yíng)”打造政績(jì)
在建設政績(jì)工程的驅使下，有的地方不考慮實(shí)際財力，盲目建設，“舉債發(fā)展”、“赤字經(jīng)營(yíng)”。土地財政難以維系，導致債務(wù)積累越來(lái)越多，無(wú)力還債。
《經(jīng)濟參考報》記者在安徽一個(gè)縣采訪(fǎng)了解到，2013年該縣各類(lèi)基建投入40多億元，而去年一年的財政收入不足12億元。類(lèi)似情況在不少地方普遍存在。內蒙古一個(gè)旗因政府所在地搬遷形成債務(wù)20億元，2013年，全旗可支配財力僅7.1億元，其中工資、行政運轉、銀行貸款本息等剛性支出6.88億元，即使剩余部分全部用于還債，每年也僅能還2200萬(wàn)元，還清債務(wù)約需要100年。
去年，全國各地法院相繼開(kāi)展對黨政機關(guān)執行人民法院生效判決的專(zhuān)項積案清理工作，清理黨政機關(guān)拖欠債務(wù)的歷史舊賬。據廣東省一個(gè)地級市中級人民法院通報，當地各級黨政機關(guān)有764件負債案件未執行到位，累積欠債超過(guò)18.5億元。
累累欠債背后是一座座政績(jì)工程。
記者調研和查閱相關(guān)案件的判決書(shū)發(fā)現，黨政機關(guān)賒賬多是拖欠工程款、裝修款、購買(mǎi)辦公用品和辦公設備費乃至公務(wù)消費等。上述廣東省地級市黨政機關(guān)賒賬的“大頭”則多源于“第四公”消費——興建樓堂館所。
據悉，該市司法局辦公大樓，1999年立項建設。廣東省高級人民法院終審判決認定，大樓造價(jià)1900多萬(wàn)元，尚欠工程款291萬(wàn)多元及利息。按設計，辦公大樓帶有天臺花園、卡拉OK房、大舞臺等休閑娛樂(lè )設施，廳內有羅馬柱，門(mén)口前矗立華表，一副高檔奢華派頭。因工程款拖欠等原因，項目“爛尾”。2011年，財政追加投資建成使用。
“政府要當資本家不要當地主，但不要當風(fēng)險資本家�！睆V東省一個(gè)經(jīng)濟發(fā)達市市長(cháng)認為，“現在的指揮棒考核，主要還是考核GDP。如果廣東一些地方想做大GDP總量真的很容易，可以加大固定投資，本來(lái)規劃10年建設的地鐵我5年干完，但是這么做可持續不強。固定投資與財政、與土地價(jià)值要基本匹配。如果考核指揮棒不變，還是有風(fēng)險的。我一直很擔心，如果政府債務(wù)風(fēng)險總爆發(fā)是相當可怕的一件事情�！�
權責失衡 “倒掛”機制催生權宜之計
在地方政府大肆舉債的背后，是中央政府與地方政府之間，地方各級政府之間的事權與支出責任不對稱(chēng)的現狀。
一些接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪(fǎng)的專(zhuān)家認為，關(guān)乎國計民生的基礎設施建設應該由財政按照“財權事權匹配”的原則擔起來(lái)，而屬于市場(chǎng)的部分則由市場(chǎng)主體來(lái)完成。
以環(huán)保投融資為例，專(zhuān)家建議，根據權責匹配原則，合理劃分環(huán)保事權范圍并加大國家財政投入。
永清環(huán)保董事長(cháng)劉正軍認為，我國環(huán)境污染歷史欠賬巨大，且GDP平均年增7.5%還將在未來(lái)不斷產(chǎn)生大量新的污染。根據發(fā)達國家經(jīng)驗，環(huán)保投入占到GDP的3%以上，環(huán)境質(zhì)量才會(huì )得到改善，而目前我國中央財政對環(huán)保的投入約為3‰，加上地方和企業(yè)等方面的投入，占比只有1.5%左右。要大幅增加在環(huán)保財政投入，才可能打生態(tài)文明建設“翻身仗”。
一些地方財政部門(mén)負責人表示，目前財權主要集中于中央，稅收大戶(hù)如央企等利潤主要上繳中央的大背景下，而污染治理卻留給了地方，“舉債環(huán)�！睂�(shí)際上是這種“倒掛”機制下的無(wú)奈之舉和權宜之計。為此建議科學(xué)劃分中央和地方環(huán)保事權、投資范圍與責任，強化各級財政特別是中央財政對環(huán)保的投入、加大轉移支付中環(huán)保的權重、穩定和強化國債用于環(huán)保的支出。此外，還可考慮建立由政府控制的“環(huán)保超級基金”或國家環(huán)境保護專(zhuān)項基金，以解決受益主體與支付主體不對等問(wèn)題。
同時(shí)，應推進(jìn)環(huán)保金融機制與政策創(chuàng )新。國家開(kāi)發(fā)銀行研究院院長(cháng)黃劍輝說(shuō)，扭轉我國環(huán)保建設的被動(dòng)局面，必須改變“財政有一塊投一塊”的狀況。針對環(huán)境治理項目資金需求大、周期長(cháng)等特點(diǎn)，建議我國仿效一些國家做法，建立一家“綠色銀行”推進(jìn)開(kāi)發(fā)性環(huán)保金融，依托國家信用發(fā)債來(lái)籌集公益性環(huán)保建設資金。
長(cháng)期關(guān)注國內一些城市發(fā)展模式的南方某市市長(cháng)對近些年發(fā)展最快的城市進(jìn)行分析后認為，如果拋開(kāi)質(zhì)量?jì)H說(shuō)增長(cháng)速度，這些城市都是通過(guò)大量的政府舉債得到了超常規的發(fā)展。
這位市長(cháng)對重慶、深圳兩地過(guò)去20年的發(fā)展進(jìn)行對比后發(fā)現，一個(gè)城市要發(fā)展，不舉債是不可能的，超常規的發(fā)展就需要超常規的舉債。他說(shuō)：“1992年時(shí)，我覺(jué)得重慶的發(fā)展永遠趕不上深圳，當時(shí)兩市財力的差距最大時(shí)超過(guò)100億元，但是從2012年開(kāi)始，重慶財政總收入開(kāi)始超過(guò)深圳�！痹谶@一過(guò)程中，重慶市的八大融資平臺起了重要作用。
近年來(lái)，舉債融資已成為地方政府推動(dòng)基礎設施建設和城市發(fā)展的常規模式，《經(jīng)濟參考報》記者日前走訪(fǎng)多地發(fā)現，地方官員對于地方政府負債問(wèn)題也存在各種各樣的心態(tài)。
廣西一位干部認為，舉債發(fā)展，只要能掌握好現金流在時(shí)間段上的平衡，就能促進(jìn)地方跨越式發(fā)展，同時(shí)也不會(huì )出大問(wèn)題。他說(shuō)：“我們開(kāi)發(fā)一個(gè)新區，以前把土地整理出來(lái)，建學(xué)校、醫院等基礎設施，都是砸錢(qián)進(jìn)去，現在慢慢才有一些房地產(chǎn)。在投資當時(shí)看成本很高，負債也較高，隨著(zhù)土地的升值，價(jià)值有十幾倍的增長(cháng)，不僅能償還債務(wù)，也能推動(dòng)地區發(fā)展�！�
除了“政績(jì)沖動(dòng)”外，現實(shí)的發(fā)展需要也是地方政府舉債的重要原因。內蒙古一位財政部門(mén)工作人員認為，有些民生項目，不允許政府“量力而行”，而是“砸鍋賣(mài)鐵”也要去做。他說(shuō)：“比如看病這事，我們這地方農業(yè)人口占絕大多數，新農合政策普及之后，農民的看病意識空前提高。當地的醫院，是上個(gè)世紀70年代建的，醫院每天爆滿(mǎn)，很多人住在走廊里，政府只好咬緊牙舉債重建醫院�！�
“我們膽子小，人老實(shí)，錯過(guò)了2008年以來(lái)舉債發(fā)展的黃金期�！蔽鞑康貐^一位干部說(shuō)。在接受《經(jīng)濟參考報》采訪(fǎng)的基層干部中，不少人對于當地近幾年沒(méi)能大規模舉債發(fā)展深感遺憾。
湖南湘西土家族苗族自治州財政局副局長(cháng)張顯剛等人認為，湘西的負債率在全省最低，并不能說(shuō)明湘西金融風(fēng)險控制得好，反而說(shuō)明湘西在運用政府投融資渠道方面“后知后覺(jué)”。
湘西干部們介紹，以交通建設投融資為例，湖南很多地方以百億元計算，湘西才剛剛搭起平臺。別人的很多項目已經(jīng)建成，湘西卻剛上來(lái)就遭遇到國家踩剎車(chē)。當地有人議論，說(shuō)這是沒(méi)趕上地方融資的“末班車(chē)”，反而踩到了收口子、控風(fēng)險的“蛇尾巴”，真是有苦難言。
湖南省長(cháng)沙市一位官員表示，自上個(gè)世紀90年代后期出現了舉債建設這種方式以來(lái)，相關(guān)的金融政策就時(shí)緊時(shí)松，一直存在“一管就死、一放就亂”的現象。這種政策的搖擺，催生了一種心理：抓住機遇趕緊貸款，過(guò)了這村就沒(méi)有這店，搞得早是經(jīng)驗、是成績(jì)，搞得晚是問(wèn)題、要被查處。所以一旦政策松動(dòng)，大家紛紛“搶機遇”、“求發(fā)展”。
湖南省一位地級市副市長(cháng)說(shuō)：“我們這里去年搞城市多系統提質(zhì)改造，光是道路建設項目就有207條路同時(shí)開(kāi)工。說(shuō)實(shí)在的，真是擾民。城區一度汽車(chē)無(wú)法通行，周邊城市的‘摩的’司機都跑到我們這里，掙了很多錢(qián)。謝天謝地，那半年多久旱無(wú)雨，老百姓雖有牢騷，但還能忍受�！卑肽曛�，大部分項目竣工，城市面貌煥然一新，市民紛紛叫好。在一些網(wǎng)絡(luò )論壇上，上半年的罵聲和下半年的贊揚聲形成鮮明對比。
“這么干，不得已啊。國家政策變化大，抓不住機遇，一等又不知道要多少年。事后回頭看，干得確實(shí)驚險，但不后悔！”這位地級市副市長(cháng)說(shuō)。
