長(cháng)期以來(lái)，我國地方人大及其常委會(huì )在地方政府性債務(wù)的監管中未能發(fā)揮應有的作用甚至處于缺位狀態(tài)�！督�(jīng)濟參考報》記者日前在廣東、廣西、湖南、湖北等地采訪(fǎng)了解到，地方政府通過(guò)融資平臺舉債多是由負責項目的政府部門(mén)報同級財政部門(mén)，后由同級政府常務(wù)會(huì )議通過(guò)即可舉借。盡管去年審計署公開(kāi)了全國各省級的債務(wù)余額，但在市縣一級，公眾和人大代表對政府性債務(wù)知之甚少。
多位財政預算專(zhuān)家認為，發(fā)揮人大作用，加強對地方政府性債務(wù)的監督，有利于構建多層面、有效的地方政府債務(wù)監管體系，讓地方政府債務(wù)“陽(yáng)光化”，且能有效遏制舉債樹(shù)政績(jì)的沖動(dòng)，推動(dòng)地方政府處理好存量債務(wù)與增量債務(wù)的關(guān)系，依法有序管理、化解債務(wù)。
監督缺位
提及政府性債務(wù)，廣東省人大代表、深圳市政府投資項目評審中心高級工程師劉林說(shuō)，在今年省人代會(huì )的預算審查座談會(huì )上，他提出“政府到底欠了多少債？能不能還？”、“債務(wù)沒(méi)有在預算報告中體現出來(lái)，這個(gè)問(wèn)題群眾問(wèn)我們人大代表，我們也答不上來(lái)”。
自去年審計署公開(kāi)全國地方政府性債務(wù)的統計數據以來(lái)，公眾和人大代表對債務(wù)的關(guān)注度不斷提高。
在今年地方“兩會(huì )”期間，政府性債務(wù)成為關(guān)注的焦點(diǎn)。廣州市人大財經(jīng)委主任委員歐陽(yáng)知說(shuō)，在人大代表獲悉廣州市債務(wù)余額達2000多億元后，他們對過(guò)去怎么借的、用到哪？準備拿什么還？舉借新債幾何、又用到何處等等十分關(guān)注，他們擔心高成本借來(lái)的錢(qián)可能被浪費甚至有腐敗問(wèn)題，實(shí)際上從審計查出的一些問(wèn)題看，代表們的擔心不無(wú)道理。
審查和監督財政預決算，是人大發(fā)揮監督權的體現。長(cháng)期關(guān)注預算監督問(wèn)題的全國人大代表陳舒在接受采訪(fǎng)時(shí)說(shuō)，十八大報告提出，加強對政府全口徑預算決算的審查和監督。所謂全口徑，就是“橫要到邊、縱要到底”，那么除了現在已有的公共財政、政府性基金、國有資本運營(yíng)和社�；�，還理所當然包括政府性債務(wù)。
多地探索
記者在采訪(fǎng)中了解到，廣州、溫嶺等地早在幾年前就開(kāi)始探索人大對地方政府性債務(wù)的常態(tài)監督，并為此制定了專(zhuān)門(mén)的規范性文件，以使監督規范化、法治化。
2009年以來(lái)，溫嶺市人大常委會(huì )為加強對政府性債務(wù)的日常監督，建立了政府性債務(wù)跟蹤監督小組。小組成員包括市人大常委會(huì )組成人員、原市人大常委會(huì )領(lǐng)導以及審計、監察部門(mén)負責人等，小組還下設咨詢(xún)委員會(huì )，聘請有關(guān)專(zhuān)家、審計中介、市人大代表等專(zhuān)業(yè)人士組成，以提高政府性債務(wù)跟蹤監督的實(shí)效。在預算專(zhuān)家、公共預算觀(guān)察志愿者吳君亮等專(zhuān)業(yè)人士看來(lái)，溫嶺的這一安排還只是對債務(wù)的一種非正式監督，并非建立在我國國家權力架構之上，而后來(lái)廣州等地的探索則向前邁了一步。
據歐陽(yáng)知介紹，2012年開(kāi)始，廣州市政府便向人大常委會(huì )報告政府性債務(wù)情況，且由人大財經(jīng)委向常委會(huì )提交一份建議。2013年更進(jìn)一步，在年初的一次人大常委會(huì )上，由財政部門(mén)代表市政府向常委會(huì )報告當年的債務(wù)舉借計劃和償還計劃，并在一季度專(zhuān)題報告一次政府性債務(wù)的舉借和償還計劃，這兩個(gè)報告都需要經(jīng)人大常委會(huì )審議表決通過(guò)。
廣州等地人大的探索是基于《監督法》賦予人大的重大事項權。廣州市人大將政府性債務(wù)列入重大事項，由此監督才于法有據。2014年，廣州市十四屆人大四次會(huì )議修訂通過(guò)《廣州市人民代表大會(huì )審查批準監督預算辦法》，明確規定“市政府負有償還責任債務(wù)的舉借、償還計劃，應當在當年提請市人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )審查和批準”。
人大監督有了依據，讓監督權落地才是關(guān)鍵。人大常委會(huì )依據什么對舉債計劃作出批準與否的決定呢？歐陽(yáng)知介紹說(shuō)，廣州市目前嚴格執行的是兩個(gè)“紅線(xiàn)”：一是債務(wù)率不能超100%，二是償債率不能超20%。這個(gè)標準是廣州市委市政府綜合考慮債務(wù)風(fēng)險防控集體研究決定的，且市委也將此列入重大事項規定，人大常委會(huì )的審查監督情況每月向市委報告。
廣西壯族自治區人大常委會(huì )有關(guān)負責人表示，以人大為主渠道的政府性債務(wù)監督，不僅有利于推進(jìn)我國的民主法治建設，還能與政府內部的行政性預算控制相配合，有利于促進(jìn)預算資源的公平配置和有效使用，比如現在“四風(fēng)”問(wèn)題，某種程度上就是政府及部門(mén)負責人財政權太大，加強同級人大的橫向約束是有效的制約手段之一。
全面推進(jìn)
在中央防控債務(wù)風(fēng)險和加強全口徑預決算監督的背景下，接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪(fǎng)的多位人大常委會(huì )組成人員、人大代表和財政預算專(zhuān)家表示，在一些地方“點(diǎn)”上探索的基礎上，國家應統籌考慮，借《預算法》修訂的契機，進(jìn)一步通過(guò)立法明確和細化地方人大對政府性債務(wù)的監督權，全面推進(jìn)和完善人大預算監督機制和進(jìn)程，實(shí)現“面”的覆蓋。
其一，程序上，在現行法律框架下，可將政府性債務(wù)作為重大事項列入統計人大常態(tài)化監督的一部分，或視為財政“大盤(pán)子”的一部分納入預決算管理，要求事前介入，明確提交債務(wù)舉借報告的時(shí)間。介入之后還需公開(kāi)透明，與預算一樣，債務(wù)余額及舉借和償還計劃向公眾公開(kāi)，將債務(wù)曬在陽(yáng)光下。更重要的是，要對政府性債務(wù)進(jìn)行跟蹤監督和績(jì)效評價(jià)。
其二，法律上，加快修訂《預算法》，對地方政府舉債作出調整并明確現有的政府性債務(wù)和未來(lái)可能放開(kāi)的地方債券一律納入預決算管理，形成真正的全口徑預決算。此外，可制定《地方政府債務(wù)管理條例》，加強地方政府債務(wù)的法治化管理，對地方政府債務(wù)總量、舉債方式、償債途徑、債務(wù)風(fēng)險預警機制等進(jìn)行立法規范。
其三，技術(shù)上，提升人大代表預算審議解讀能力，完善人大內部預算審查機構和效力。應通過(guò)完善機制普及地方人大代表的預算管理與審查知識，在人大系統內部，鼓勵具有經(jīng)驗的財政預算專(zhuān)家和第三方機構參與和協(xié)助相關(guān)審查。
“將地方政府性債務(wù)納入法制化監督管理的軌道，地方各級人大及其常委會(huì )不能缺位，而是應該有所作為。人大及其常委會(huì )對債務(wù)的規劃和約束，其目的只有一個(gè)，就是確保政府借債‘借得到、用得好、還得起’，如此良性循環(huán)，既保證地方發(fā)展適度超前，又做到債務(wù)風(fēng)險可防可控，設立起‘法治防火墻’�！睔W陽(yáng)知說(shuō)。
�。ㄓ浾呷~前、蘇曉洲、王圣志、馮雷、劉軍、沈翀、杜放、李斌采寫(xiě)）
