湖南省桃源縣觀(guān)音寺鎮地處湘西北大山深處�！督�(jīng)濟參考報》記者日前采訪(fǎng)不久前獲評全國“最美基層干部”的該鎮黨委書(shū)記唐述林時(shí)，看到四十歲出頭的他滿(mǎn)頭白發(fā)、滿(mǎn)面愁倦。唐述林說(shuō)，自己近年來(lái)第一位的工作就是“找錢(qián)”，以維持地方發(fā)展并從中“騰挪”化債。
在我國各級地方政府性債務(wù)中，鄉村政府負債波及面廣、成因比較復雜。國家審計署報告顯示，全國有3465個(gè)鄉鎮政府負有償還責任債務(wù)的債務(wù)率高于100%。記者近日在湖南、湖北、廣東等地采訪(fǎng)發(fā)現，我國鄉鎮政府負債不僅“老債空懸”矛盾日積月累，“融資平臺下鄉”催生的新增負債風(fēng)險也日漸凸顯。
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| 趙乃育/繪 |
鄉鎮政府“老債”積欠日久
唐述林說(shuō)，鄉鎮自身沒(méi)財源，出路就是找慈善家、企業(yè)家募捐，找上級領(lǐng)導和職能部門(mén)爭專(zhuān)項資金“落地”，藉此維持發(fā)展和穩定，也從中“騰挪”用于化債。
“你不知道鄉鎮工作有多難，幾乎每天都有事能把人給急死！”唐述林對《經(jīng)濟參考報》記者說(shuō)。
在唐述林工作的觀(guān)音寺鎮，鎮政府上個(gè)世紀90年代前后因為集資興辦水泥廠(chǎng)失敗、墊交稅費等原因，負債高達1.27億元，鎮上5000多戶(hù)居民幾乎全是政府的債權人。這些居民討債最激烈時(shí)，曾有人摘鎮政府招牌。
受債務(wù)等各種問(wèn)題困擾，唐述林的前任，有人遭就地免職，有人干了半年就主動(dòng)辭職。鎮政府“上級任務(wù)不完成、政府債務(wù)不償還、工資福利不落實(shí)、機關(guān)食堂不開(kāi)火、各級領(lǐng)導不愿去、干部職工不上班、百姓辦事找不到人”。唐述林上任后，靠找親友借幾十萬(wàn)元才重新恢復機關(guān)運轉。近些年，債務(wù)問(wèn)題雖有所改善，但唐述林仍然需要絞盡腦汁與討債人周旋、安撫，工作開(kāi)展得很艱難。
觀(guān)音寺鎮償債有自定原則：誰(shuí)家有婚喪嫁娶給一點(diǎn)、誰(shuí)家有子女升學(xué)就業(yè)困難給一點(diǎn)、誰(shuí)家有天災人禍給一點(diǎn)；爭來(lái)的上級項目，誰(shuí)獲建設承包權，誰(shuí)就得在數以千計的零散債權人中“收購”一定數量的政府欠條，以縮小債權人總量。
桃源縣農村綜合改革領(lǐng)導小組辦公室主任郭學(xué)兵告訴記者，桃源縣39個(gè)鄉鎮全部負債，負債總額達8.1億元，鄉鎮平均負債2025.6萬(wàn)元。債權人多達21000多人次，絕大多數為當地干部群眾。
《經(jīng)濟參考報》記者在湖南一些負債嚴重的鄉鎮還了解到，相關(guān)地方“打折收購”鄉鎮政府對個(gè)人欠條是門(mén)“生意”，一度欠條甚至還能折價(jià)買(mǎi)東西，成了地方“流通貨幣”。
“融資平臺下鄉”催生新債
一位與鄉鎮融資平臺項目打過(guò)交道的投資公司負責人指出，鄉鎮融資平臺融資成本偏高，項目缺乏回報，償債嚴重依賴(lài)土地，自身缺乏經(jīng)營(yíng)管理與盈利能力，管理機制也不健全。一出問(wèn)題就靠政府撐腰，風(fēng)險值得警惕。
“融資平臺下鄉”近年催生新增鄉鎮債。
在湖北，有地方提出城鎮化要有“高規格”——最好是“省級戰略”，退而求其次也要地市層面推動(dòng)；要有“高標準”——專(zhuān)業(yè)設計單位參與，不能由市縣政府部門(mén)自己簡(jiǎn)單地做方案；要有“好平臺”——引入大規模的資本投入……
在湖北、湖南，陸續有鄉鎮近年采取土地開(kāi)發(fā)融資模式籌資建設，一般要求開(kāi)發(fā)商先墊資建設小城鎮商業(yè)街等基礎設施，待項目建成后再通過(guò)土地拍賣(mài)償還建設資金。
中部一個(gè)鄉鎮，近年“高標準”、“高規格”的規劃，提出要對鎮區縱橫多條道路擴寬、提檔、升級、美化、亮化、綠化等，需要投入資金數以千萬(wàn)元計算。建設資金從何而來(lái)？這個(gè)鎮的答案是：通過(guò)創(chuàng )新模式和路徑，采取土地開(kāi)發(fā)融資模式籌集項目資金，實(shí)行資本運作打通資金瓶頸。
這些鄉鎮將上述融資手段形象地比喻為“借船過(guò)河”。對于要來(lái)征地投資的客商，必須先墊資，按規劃標準建設相關(guān)基礎工程。按照事先的盤(pán)算，道路等基礎設施建好后，帶來(lái)人流物流聚集，進(jìn)而形成自身商業(yè)投資價(jià)值，吸引更多投資。
但在現實(shí)中，相關(guān)舉措主要落腳點(diǎn)還是鄉鎮級商業(yè)用地拍賣(mài)。而一旦項目推進(jìn)過(guò)程中或后期土地出讓收益效果欠佳，不僅土地拍賣(mài)解決不了城鎮建設資金難籌措問(wèn)題，還很容易形成新的鄉鎮債務(wù)。
《經(jīng)濟參考報》記者采訪(fǎng)發(fā)現，在沿海發(fā)達省份鄉鎮，內地“借船過(guò)河”之類(lèi)手法似乎已經(jīng)遠不足以滿(mǎn)足更旺盛的資金需求。相應地，很多沿海經(jīng)濟發(fā)達省份一些鄉鎮融資已經(jīng)步入“高端”——鄉鎮融資平臺紛紛出現。有的鄉鎮還成立了“投融資辦公室”，管轄一家或多家融資平臺公司。
東部沿海一個(gè)經(jīng)濟發(fā)達省份審計部門(mén)去年發(fā)布的全省鄉鎮債務(wù)專(zhuān)項審計調查結果顯示，截至2011年末，這個(gè)省共有448家鄉鎮融資平臺公司，債務(wù)余額174.11億元，占全省鄉鎮債務(wù)總量的43.55%。
多數鄉鎮幾無(wú)化債能力
多年從事鄉鎮債務(wù)清查工作的郭學(xué)兵說(shuō)，除了少數重點(diǎn)建制鎮有契稅返還等收入外，其他大部分鄉鎮運轉靠縣級財政兜底，基本沒(méi)有化債能力。
深藏不露的鄉鎮政府債，在中國地方債中屬于“冰山一角”。今年年初公布的政府性債務(wù)審計結果顯示，截至2013年6月底，湖南和湖北鄉鎮政府負有直接償還責任的債務(wù)達114.86億元和194.18億元；全國鄉鎮政府負償還責任、擔保責任或救助責任的債務(wù)則達3070.12億元、116.02億元和461.15億元。
“中央這次調查統計了鄉鎮債，是快解決這個(gè)問(wèn)題了嗎？”一位負債嚴重的鄉鎮負責人這樣問(wèn)記者。
《經(jīng)濟參考報》記者在湖南、湖北等地了解到，我國鄉鎮債務(wù)歷史積欠，源自四個(gè)“成債”：一是抗災救災緊急籌措資金成債；二是農村教育、基礎建設、計衛優(yōu)撫、維穩接訪(fǎng)等支出成債；三是“三提五統”時(shí)代黨員干部墊繳稅費成債；四是鄉鎮興辦各種企業(yè)投融資失敗成債。
一些專(zhuān)家指出，我國鄉鎮由于“老債”存在的時(shí)間長(cháng)的達十多年甚至更長(cháng)時(shí)間。平靜表面背后，是掛賬計息“滾雪球”，“越拖越大、久拖要炸”。
一方面，鄉鎮債務(wù)空懸債權大，理順關(guān)系難。從清理的情況來(lái)看，一些縣農戶(hù)的農業(yè)稅、農業(yè)特產(chǎn)稅和“三提五統”，有大量欠款應收未收，村向鄉鎮有大量資金應繳未繳，在一些地方縣域范圍內形成了空懸的惡性債權鏈。
另一方面，一些地方鄉鎮債務(wù)涉及的主體多，維護穩定難。湖南有的縣的鄉鎮債務(wù)涉及個(gè)人債權主體上萬(wàn)戶(hù)，欠個(gè)人債務(wù)總量很大。在安排償債資金時(shí)，很難做到統籌平衡。
此外，債權人受償的訴求高，滿(mǎn)足愿望難。隨著(zhù)國家對“三農”領(lǐng)域的投入不斷加大，特別是隨著(zhù)“普九”債務(wù)的化解、鄉村干部墊繳農業(yè)兩稅債務(wù)的化解啟動(dòng)，其他鄉鎮債權人的受償愿望變得非常迫切。他們認為，同樣是政府欠債，償還一部分，擱置一部分，不盡合理，不能理解。
記者發(fā)現，一些被沉淀鄉鎮債務(wù)困擾的縣，其財政狀況運轉捉襟見(jiàn)肘，經(jīng)�！翱ぁ�，“吃飯財政”難以維系，基本上靠上級轉移支付、跑項目和要資金的“要飯財政”來(lái)維持。而那些債臺高筑的鄉鎮，情況就更加嚴峻。
與此同時(shí)，“融資平臺下鄉”催生的新增負債風(fēng)險疊加，導致部分地方鄉鎮政府償債風(fēng)險逐步顯現。
前述東部沿海省審計部門(mén)調查發(fā)現，這個(gè)省鄉鎮融資平臺公司中不盈利的達319家，占71.21%(其中虧損192家，占42.86%)。今年湖南省、湖北省公布的審計調查結果顯示，截至2013年6月底，兩省分別有293個(gè)和443個(gè)鄉鎮政府負有償還責任債務(wù)的債務(wù)率高于100%，還有鄉鎮到2012年年底政府負有償還責任債務(wù)的借新還舊率(舉借新債償還的債務(wù)本金占償還債務(wù)本金總額的比重)超過(guò)20%。在經(jīng)濟比較發(fā)達的東部沿海省份，鄉鎮政府負有直接償還責任的債務(wù)有的高達570多億元。加上當地鄉鎮政府承擔擔保責任或救助責任的債務(wù)，則逼近千億元大關(guān)。國家審計署報告顯示，全國有3465個(gè)鄉鎮政府負有償還責任債務(wù)的債務(wù)率高于100%。
(本稿件由記者蘇曉洲、沈翀、王圣志、杜放、劉軍、馮雷、李斌、葉前采寫(xiě))
