預算法修改步履維艱 十年“難產(chǎn)”終迎四審
十二屆全國人大常委會(huì )第十次會(huì )議8月25日至31日在京舉行，有“經(jīng)濟憲法”之稱(chēng)的預算法修正案草案將于此次會(huì )議上進(jìn)行第四次審議。值得關(guān)注的是，預算法修正案草案此前三次審議都未交付表決，此次四審將首次被提請表決�！督�(jīng)濟參考報》記者從多方渠道獲悉，如無(wú)意外，四審在31日通過(guò)表決的可能性較大，這意味著(zhù)我國新預算法有望于本周末出臺，為新一輪財稅體制改革啟幕。
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| 趙乃育/繪 |
破局 新預算法出臺在即
《經(jīng)濟參考報》記者從全國人大相關(guān)人士處了解到，此次全國人大常委會(huì )議題較多，將安排半天時(shí)間專(zhuān)門(mén)審議預算法修正案草案。全國人大常委會(huì )的160余位常委將分為六組，在每個(gè)小組內討論、審議，每個(gè)常委提意見(jiàn)、談看法，形成自己的想法，六組審議同時(shí)進(jìn)行，最后一天，也就是8月31日將進(jìn)行表決，表決結果會(huì )向社會(huì )公布。
據了解，預算法修正案草案前三次提請全國人大常委會(huì )審議，均只進(jìn)行審議而未交付表決，此次四審是第一次提請全國人大常委會(huì )表決�！巴ǔＨ绻庖�(jiàn)分歧較大、難以形成共識，不會(huì )貿然進(jìn)行表決，如果交付表決，通過(guò)的可能性應該很大�！币晃蝗珖舜箢A工委的工作人員告訴記者。
預算法修正案草案在今年4月的全國人大常委會(huì )上進(jìn)行三審。北京大學(xué)財經(jīng)法研究中心主任劉劍文表示，經(jīng)過(guò)此前一到三審稿三次修改之后，《預算法》在立法宗旨、預算透明度、允許地方發(fā)債等方面有了很大進(jìn)步，比較超前，適應了未來(lái)很多年的一個(gè)需要�！叭龑徃逡呀�(jīng)是比較成熟的稿子，四審稿變化的空間應該是有限的。我覺(jué)得可能會(huì )涉及一些比較細化的規定，比如可能會(huì )有財政轉移支付方面具體制度的安排，預算的審批方面細化的規定，國庫、財政專(zhuān)戶(hù)的相關(guān)規定等�！�
在不少財稅專(zhuān)家看來(lái)，《預算法》修改是整個(gè)財稅體制改革的第一個(gè)突破口。財稅改革有三方面內容：預算制度改革、稅制改革、中央地方關(guān)系改革。三大方面的改革有內在邏輯關(guān)系，而預算改革將發(fā)揮基礎性的突破作用�！皬�2009年三公經(jīng)費的公開(kāi)開(kāi)始，預算改革就在不斷推進(jìn)�，F在老百姓的民主意識、法制意識很強，需要財政收入、支出公開(kāi)透明，讓老百姓知道錢(qián)是不是花在刀刃上，這就為以后稅收制度改革掃除了障礙�！眲ξ姆Q(chēng)：“預算制度的改革也是中央地方關(guān)系改革的前提。因為預算改革是要解決財政收支的合理、合法問(wèn)題，在這個(gè)基礎上進(jìn)行稅制改革，在稅制改革的基礎上就能順理成章解決中央和地方的事權和支出責任了。所以整個(gè)財稅改革中預算制度改革要先行�！�
坎坷 “十年長(cháng)路”源于利益博弈
從2004年預算法修改納入十屆人大立法規劃，到今天已過(guò)了十年光陰，跨越了第十屆、第十一屆、第十二屆人大�？梢哉f(shuō)，預算法修訂的過(guò)程是無(wú)比曲折而漫長(cháng)的。
社會(huì )各界、有關(guān)主管部門(mén)都有修法的強烈愿望，因為財稅體制的改革、國家的長(cháng)遠發(fā)展都需要預算制度的創(chuàng )新，需要預算法修改來(lái)提供法律保障。但是，由于預算法涉及國家最核心的權利和利益分配，是改革的深水區，涉及政府和人大、中央和地方、國家和納稅人之間關(guān)系，諸多敏感問(wèn)題集中在預算法的修訂中，利益盤(pán)根錯節。
“如果這部法律的修訂讓社會(huì )各界看到修訂是有明顯進(jìn)步的，就必須對這些復雜問(wèn)題有所回應、有所突破。因此預算法的修訂可以說(shuō)是步履維艱�！敝袊ù髮W(xué)財稅金融法研究所教授施正文告訴《經(jīng)濟參考報》記者。
2004年預算法修改列入十屆人大立法計劃，當時(shí)社會(huì )上期望2005年、2006年通過(guò)。但由于各界對草案的分歧很大，短期內難以形成共識，修法就拖后到了十一屆人大�！白畛醯牟莅甘怯扇珖舜箢A算工委起草的。在十多年前的情況下，那個(gè)草案邁的步子比較大，但是征求意見(jiàn)后沒(méi)有得到國務(wù)院認可。后來(lái)的草案是全國人大和財政部聯(lián)合起草，但實(shí)際上是財政部在主導起草工作。從起草單位的變化也可以窺見(jiàn)在預算法修訂中人大和財政部之間的分歧�！笔┱母嬖V記者。
施正文稱(chēng)，從1994年分稅制改革后，財政管理逐步進(jìn)行了一系列改革，政府采購改革、部門(mén)預算改革、國庫制度改革、預算管理方式改革等，但是現行預算法并沒(méi)有體現這些改革�！半m然說(shuō)改革需要先行，但是改革也需要在法律的保障下進(jìn)行，要于法有據。因此預算法的修改工作必須要向前推進(jìn)�！笔┱恼f(shuō)：“2011年底終于形成了一審稿的草案，提交全國人大審議，依然爭議很大。2012年6月二審之后，學(xué)界開(kāi)了很多次關(guān)于預算法修訂的會(huì )議，并給全國人大常委會(huì )遞交了書(shū)面修訂意見(jiàn)，全國人大向社會(huì )各界征求意見(jiàn)逾32萬(wàn)條�！�
二審到三審之間有一個(gè)重大的變化，就是十八屆三中全會(huì )的召開(kāi)。三中全會(huì )對全面深化改革做出了全面、重大、深刻的部署�！皩τ陬A算改革這樣的重大問(wèn)題，中央有了明確的思路，所以三審稿就是全面吸收、落實(shí)三中全會(huì )關(guān)于財稅體制改革的規定。所以三審稿相比二審稿而言有重要變化�！笔┱姆Q(chēng)。
“今年6月30日中央政治局通過(guò)深化財稅體制改革的總體方案，大方向定下來(lái)以后，修改預算法終于水到渠成了�！眲ξ姆Q(chēng)。
寄望 預算管理再進(jìn)一步
多位財稅專(zhuān)家認為，預算法修正案草案從理念到制度的安排，從立法宗旨到預算范圍，從預算編制、審查、批準、監督、調整到法律責任，在很多方面都體現了制度上的變革。然而，由于修法不易，還是希望能在這次修訂中邁出更大的步子。
上海財經(jīng)大學(xué)教授蔣洪表示，《預算法》三審稿中，提出“各級政府的全部收入和支出都應當納入預算”，且由原來(lái)的狹義公共預算擴展到四本預算組成的體系，這是比較大的進(jìn)步，但這一說(shuō)法只涉及“收入和支出”，沒(méi)有涉及“資產(chǎn)和負債”，使預算管理的完整性受到很大制約，這一點(diǎn)不知在四審稿中是否會(huì )有進(jìn)步。
中國人民大學(xué)法學(xué)院經(jīng)濟法教研室主任朱大旗認為，預算法修正案三審稿的編制、審批、執行等方面的規定仍然主要是針對一般公共預算設計的，后三本預算的制度規則依然形同空白。此外，他還對三審稿中“經(jīng)國務(wù)院批準、決定尚可設立財政專(zhuān)戶(hù)”這樣的規定存疑，“實(shí)際上存在使一些政府收支有游離于人大監督之外的制度性風(fēng)險，是我國修訂預算法必須加以關(guān)注和解決的重大問(wèn)題�！敝齑笃毂硎�。
此外，在預算法三審之后，多位財稅專(zhuān)家聯(lián)名提出修改建議，其中包括在全國人大設立預算委員會(huì )。據專(zhuān)家介紹，這一問(wèn)題很難在預算法四審中得到解決�！皩W(xué)者提出成立預算委員會(huì )是因為目前全國人大財政經(jīng)濟委員會(huì )工作涉及的面很廣，包括財稅、金融、價(jià)格、企業(yè)等。而預算問(wèn)題專(zhuān)業(yè)性比較強，所以希望設立一個(gè)專(zhuān)業(yè)委員會(huì )�！眲ξ姆Q(chēng)：“但是是否設立預算委員會(huì )不是預算法能解決的問(wèn)題，而是需要全國人大組織法做出修改�！�
劉劍文還表示：“從習總書(shū)記的講話(huà)中我們可以看到，我們的財稅體制改革實(shí)際上是分兩步走，第一步是在2020年以前，第二步是在2020年以后，目前預算法的修改草案反映了現實(shí)的需求，對推動(dòng)我國現階段的財稅體制改革能起到很大作用。我們不可能通過(guò)一次修法把所有問(wèn)題都解決，不能指望預算法一步到位，有些問(wèn)題可能要到2020年以后再逐步解決，比如預算權利的配置問(wèn)題等，可能要在下一步改革中解決�！�
