8月26日，十二屆全國人大常委會(huì )第十次會(huì )議分組審議了預算法修正案草案四審稿(下文簡(jiǎn)稱(chēng)“四審稿”)。全國人大法律委員會(huì )認為草案經(jīng)過(guò)三次審議修改，已經(jīng)比較成熟，建議本次會(huì )議審議通過(guò)。
現行預算法于1994年在第八屆全國人大二次會(huì )議上通過(guò)，1995年1月1日正式實(shí)施，迄今已20年。而在2004年，我國啟動(dòng)預算法修訂，迄今亦十年整。
“我覺(jué)得這次修改，是全面的大的修改�！币星湮瘑T表示。
其中，關(guān)于地方債的部分內容尤為引人關(guān)注。四審稿中明確規定了地方債的發(fā)債用途，并強調要將舉債情況“列入預算公開(kāi)內容”。
地方債用途：公益性資本支出
本輪財稅改革，地方債試點(diǎn)一直在穩步推進(jìn)之中。
“規范政府舉債融資制度。開(kāi)明渠、堵暗道，建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制，剝離融資平臺公司政府融資職能�！薄蛾P(guān)于2014年深化經(jīng)濟體制改革重點(diǎn)任務(wù)的意見(jiàn)》中明確提出。
此后一天，財政部印發(fā)《2014年地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)辦法》。在研究財政的學(xué)者看來(lái)，這標志著(zhù)中國地方政府融資方式正從以往主要靠平臺融資向以政府債券為主體的市場(chǎng)化舉債融資機制轉變。
上述改革，必然要在預算法修正案中得以體現。在四審稿中，首次增加了關(guān)于地方債的發(fā)債用途的相關(guān)內容。
第三十五條第二款中明確規定：舉借的債務(wù)應當有償還計劃和穩定的償還資金來(lái)源，只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出。
之所以有此規定，全國人大法律委員會(huì )認為，此前的三審稿已對地方政府債務(wù)管理作了比較嚴格的規范，明確了地方政府今后舉借的全部債務(wù)都應納入國務(wù)院報全國人大或者全國人大常委會(huì )批準的限額內，并編入預算。因此，建議在此基礎上，“為與中央批準的財稅體制改革總體方案做好銜接，對相關(guān)規定進(jìn)一步修改完善�！�
有相關(guān)人士表示，只能用于公益性資本支出，是中央文件和中央確定的，為了對地方債實(shí)現從嚴從緊管理，所以寫(xiě)了一個(gè)“公益性事業(yè)發(fā)展”，資本支出是同經(jīng)常性支出相對的，能夠形成資產(chǎn)的那些支出，“不能用于消耗、不能用于當年度消耗掉，這是對舉債用途和舉債資金做的規范”。
不過(guò)，亦有參與分組審議的委員表示，對“公益性資本支出”的規定應進(jìn)一步細化。在董中原委員看來(lái)，現在的表述法律含義不明，建議“進(jìn)一步明確用途的法律含義”。
列入預算公開(kāi)內容
“開(kāi)明渠”后如何“堵暗道”，也成為參與分組審議的委員們關(guān)注的話(huà)題。
“現在地方政府債務(wù)成為我們經(jīng)濟、金融風(fēng)險中的一個(gè)非常大的隱患。審計署有一個(gè)審計，但業(yè)內人員認為這公布的只是一個(gè)底數，不是完全的實(shí)數�！�
辜勝阻委員表示。在他看來(lái)，針對當前地方政府債務(wù)的“黑箱”問(wèn)題，現在亟需讓地方政府債務(wù)的舉債合法化、規范化、陽(yáng)光化。
在四審稿中，對此問(wèn)題作出了相應的規定。
第十四條第一款規定：經(jīng)本級人民代表大會(huì )或者本級人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )批準的預算、預算調整、決算、預算執行情況的報告及報表，應當在批準后二十日內由本級政府財政部門(mén)向社會(huì )公開(kāi)，并對本級政府舉借債務(wù)的情況等重要事項作出說(shuō)明。
其中“并對本級政府舉借債務(wù)的情況等重要事項作出說(shuō)明”的表述是四審稿新增的內容。
辜勝阻委員進(jìn)一步表示，由于國家大量的債務(wù)不能用作福利，而是作基礎設施的建設，而基礎設施的建設在債務(wù)的背后有資產(chǎn)，只有公開(kāi)資產(chǎn)和債務(wù)的存量，使有財務(wù)知識的人士能判斷政府財務(wù)的穩健性�，F在大量基礎設施有很多優(yōu)質(zhì)的資產(chǎn)，只有通過(guò)資產(chǎn)負債表才能看出財務(wù)的穩健性。
因此，他在分組審議時(shí)建議，“舉債政府要編制公開(kāi)的資產(chǎn)負債表，我們不僅要看負債，還要看資產(chǎn)�！�
而呂薇委員則認為，在把地方債列入地方政府預算公開(kāi)內容的同時(shí)，中央政府應盡快建立一個(gè)全口徑的地方債管理辦法。
中央政府應該盡快拿出一套細化的管理辦法，特別是建立全口徑的地方政府債務(wù)管理辦法，加強一些基礎性工作，包括編制地方政府的全口徑資產(chǎn)負債表等，這樣才可能真正控制風(fēng)險和做好預警。呂薇委員稱(chēng)。
