在國務(wù)院將剝離融資平臺政府融資職能作為2014年深化經(jīng)濟體制改革重點(diǎn)任務(wù)的背景之下，《經(jīng)濟參考報》記者在多地調研發(fā)現，一些地方的融資平臺公司形同于基層主政官員開(kāi)的“皮包公司”，專(zhuān)職人員只有兩三個(gè)人，融資平臺公司與職能部門(mén)或事業(yè)單位兩塊牌子一套班子。而在地方政府庇護下，一些緩釋風(fēng)險的規范融資措施被當成“耳旁風(fēng)”，采用回購方式舉借政府性債務(wù)、地方政府繼續違規向融資平臺公司注資或提供擔保、土地儲備中心違規與融資平臺公司一體化運作等行為屢禁不止，融資平臺經(jīng)營(yíng)風(fēng)險和債務(wù)風(fēng)險也越積越多。在這背后，融資平臺公司一方面承擔政府投融資職能，一方面又被當作市場(chǎng)主體與金融機構對接，畸形的運營(yíng)模式使其游離于監管之外。
融資平臺買(mǎi)好車(chē)供地方官員享用
一位縣級干部的抽屜里曾一度放著(zhù)多個(gè)平臺公司的各種印鑒，外出融資像“討米”，一個(gè)皮包就能全裝走。哪個(gè)公司適合融資，就用哪家公司的手續。
《經(jīng)濟參考報》記者采訪(fǎng)了解到，目前各地融資平臺公司經(jīng)營(yíng)水平參差不齊，在一些欠發(fā)達地區融資平臺公司類(lèi)似工作專(zhuān)班，員工從上至下都是職能部門(mén)工作人員。
在湖南，近期整頓之前很多區縣市的融資平臺，掌門(mén)人是一群基層主政官員，公司則形同“皮包公司”。記者在一個(gè)縣級市與當地分管領(lǐng)導、財稅干部、四大平臺公司負責人座談，一個(gè)小小會(huì )議室就能把人湊齊。這些公司董事長(cháng)往往由各地常務(wù)副市長(cháng)、副縣長(cháng)等兼任。公司幾個(gè)關(guān)鍵人物，都是當地政府部門(mén)負責人。
一位縣級干部說(shuō)，他的抽屜里曾一度放著(zhù)多個(gè)平臺公司的各種印鑒，外出融資像“討米”，一個(gè)皮包就能全裝走。哪個(gè)公司適合融資，就用哪家公司的手續。相關(guān)的公司，有的專(zhuān)職人員就那么兩三個(gè)人。這些公司的掌門(mén)人，雖然都做著(zhù)幾千萬(wàn)、幾億元的買(mǎi)賣(mài)，但沒(méi)有激勵和考核機制，一些公司員工只是政府投融資的辦事人員，拿的還是科級、處級每月數千元不等的工資。
在湖北的一些地方，融資平臺公司與職能部門(mén)或事業(yè)單位是兩塊牌子一套班子。一家城投公司負責人說(shuō)：“公司與市土地儲備中心一體化運營(yíng)，36個(gè)人都是事業(yè)編制，編制就掛在土地儲備中心下面�！痹诹硗庖粋�(gè)地市，城投公司員工同樣也都是事業(yè)編制，因為城投公司還有一個(gè)身份，即城市建設資金管理辦公室。
融資平臺公司政企不分的運營(yíng)模式讓一些黨政領(lǐng)導找到了不遵守廉政規定的借口。湖南一個(gè)縣近期調查發(fā)現，全縣公務(wù)車(chē)輛編制核定為387輛，實(shí)際在用公務(wù)車(chē)數量卻多于此數，存在的問(wèn)題是超標準配備、超編制配備，以企業(yè)、私人及協(xié)會(huì )等名義購置，以各種名義長(cháng)期借用、調用車(chē)輛。清理整頓中，該縣縣委書(shū)記帶頭交出一輛排量3.5L的豐田漢蘭達越野車(chē)，此車(chē)購買(mǎi)于2011年12月，產(chǎn)權登記單位為縣城投公司，而使用單位為縣委辦。
該縣相關(guān)負責官員告訴記者，他們在自查自糾中發(fā)現的情況，融資平臺買(mǎi)好車(chē)供地方主要領(lǐng)導干部享用，在其周邊地方乃至全國范圍內都具有普遍性，是一個(gè)潛規則。
公司董事不知融資投向
“比如近期平臺有個(gè)基建項目做一項前置審批，審批報告竟然馬虎到搞錯了地名，原來(lái)所謂審批就是在現成的模板上換個(gè)地名，這次露餡是替換時(shí)把關(guān)鍵字輸錯了！”
一方面承擔政府投融資職能，一方面又被當作市場(chǎng)主體與金融機構對接，畸形的運營(yíng)模式使融資平臺公司游離于監管之外，既不遵守市場(chǎng)基本規律，完全聽(tīng)命于行政指令；又缺乏外部監管，風(fēng)險控制的一些措施在實(shí)際操作中難以落實(shí)。
從前置審批監督看，一些基層干部反映職能部門(mén)對于融資平臺公司現在是收費的多，服務(wù)的少，負責的沒(méi)有。湖南一個(gè)地級市融資平臺公司負責人說(shuō)，政府的監管可以用一句話(huà)概括，“收費名目繁多，收費太高�！泵總�(gè)項目的立項從可研報告編制、評審到環(huán)評、交通評審、能源、水土農林，無(wú)處不收費，整個(gè)算下來(lái)評審費用占到項目總成本的2%左右，有些審批收錢(qián)之后就走個(gè)過(guò)場(chǎng)。
他說(shuō)，“比如近期平臺有個(gè)基建項目做一項前置審批，審批報告竟然馬虎到搞錯了地名，原來(lái)所謂審批就是在現成的模板上換個(gè)地名，這次露餡是替換時(shí)把關(guān)鍵字輸錯了！”
事前監督流于形式，事中、事后監督也落實(shí)不了。不少擔任融資平臺公司董事的國資委、發(fā)改局基層干部抱怨，融資平臺公司既是政府的職能部門(mén)，又是市場(chǎng)中的法人主體，雙重角色不倫不類(lèi)，作為董事一年下來(lái)難得開(kāi)一次董事會(huì )，別說(shuō)監管，連公司經(jīng)營(yíng)狀況、融資投向都不清楚。
中部省份一地市國資局副主任說(shuō)，融資平臺公司與一般的國有企業(yè)有差異，說(shuō)不清是一個(gè)什么概念。既是企業(yè)，又是一個(gè)正縣級單位，與國資局平級，雙方都有分管市長(cháng)，怎么監管？而且融資平臺公司都是直接圍繞市委市政府的核心工作在轉，很多決策國資委沒(méi)有發(fā)言權。
一名基層發(fā)改局干部說(shuō)，國家發(fā)改委將預審權限下放給省級發(fā)改部門(mén)后，地方發(fā)改部門(mén)承擔起企業(yè)債券風(fēng)險防控、存續期監管工作，這種監管實(shí)施起來(lái)很難，就像同級紀委監管不了同級黨委。城投的大項目往往都是地方主要領(lǐng)導的指令，發(fā)改部門(mén)只能配合，明明知道項目實(shí)際投向與申報書(shū)不符，也不可能去拆穿。
從融資平臺公司內部看，員工紛紛留有后路，無(wú)人對公司負責。湖南一個(gè)縣融資平臺公司面臨清理，大多數“高管”選擇辭職，回去繼續做自己的公務(wù)員，因為他們認為平臺公司沒(méi)前途、不靠譜。湖南一些干部認為，這種縣級平臺樹(shù)倒猢猻散的局面，可能在一些政府性投融資項目上形成管理盲區，有的融資平臺公司負責人在寫(xiě)了辭職報告后連電話(huà)都不想再接。
風(fēng)險累積令行不止
在地方政府庇護下，一些緩釋風(fēng)險的規范融資措施被當成“耳旁風(fēng)”，一些平臺公司不僅不清理、制止，還在繼續違規操作，飲鴆止渴。
缺乏外部監督，公司管理層又沒(méi)有動(dòng)力為企業(yè)長(cháng)遠考慮，融資平臺公司的風(fēng)險不斷累積。同時(shí)，與地方政府深度捆綁在一起的融資平臺公司，對國家相關(guān)部委的一些緩釋風(fēng)險的措施也打折執行，繼續采取違規辦法和手段融資，放大杠桿。
記者了解到，一些融資平臺公司只考慮眼前投資需求，不計成本發(fā)債。去年底、今年初市場(chǎng)利率達到歷史性高點(diǎn)時(shí)，還是有城投公司在這個(gè)時(shí)點(diǎn)發(fā)債，債王頻出。還有基層發(fā)改部門(mén)干部擔憂(yōu)，有的地區的融資平臺公司可能風(fēng)險已經(jīng)很大，但融資平臺公司沒(méi)有進(jìn)行預警，任由風(fēng)險發(fā)展直至爆發(fā)。如2011年4月，云南省公路開(kāi)發(fā)投資有限公司向其債權銀行發(fā)函稱(chēng)：即日起只付息不還本，該公司在建行、國開(kāi)行、工行等十幾家銀行貸款余額近千億元，大大超過(guò)了其償債能力。
記者在調查中了解到，在地方政府庇護下，一些緩釋風(fēng)險的規范融資措施被當成“耳旁風(fēng)”，一些平臺公司不僅不清理、制止，還在繼續違規操作，飲鴆止渴。經(jīng)梳理，以下三種融資行為被多次叫停，然而目前仍然普遍性地運用。
——大范圍采用回購方式舉借政府性債務(wù)行為，即BT模式。去年國家四部委下發(fā)的463號文明確規定地方各級政府及所屬機關(guān)事業(yè)單位、社會(huì )團體等不得以BT方式舉借政府性債務(wù)。然而，在融資額達不到投資需求時(shí)，融資平臺公司仍普遍性地采用BT模式彌補不足，一些公司還公開(kāi)地將此作為企業(yè)的經(jīng)營(yíng)創(chuàng )新。
——一些地方政府繼續違規向融資平臺公司注資或提供擔保。2010年國辦19號文、去年的463號文均要求堅決制止地方政府違規擔保承諾行為。然而，在融資平臺公司從信托、基金公司等影子銀行融資時(shí)，地方政府提供擔保函現象仍然大量存在。記者隨機登陸一家信托公司網(wǎng)站，正處于募集期的金禹水投集合資金信托計劃公開(kāi)信息披露顯示，“常德市財政局作為直接還款人，承諾到期償還債務(wù)，還款來(lái)源有保障�！�
——土地儲備中心違規與融資平臺公司一體化運作。2012年11月，國土資源部等四部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加強土地儲備與融資管理的通知》明確指出，國土資源主管部門(mén)統一歸口管理土地儲備工作。463號文也明確要求地方各級政府不得授權融資平臺公司承擔土地儲備職能和進(jìn)行土地儲備融資。不過(guò)，不少地方采取拖延政策，將土地儲備中心掛在城投公司名下，有的還是兩塊牌子一套班子運作。一家投融資平臺負責人說(shuō)：“土地是融資平臺公司的命根子，如果真的剝離了，融資平臺也就走到頭了�！�
《經(jīng)濟參考報》記者調查發(fā)現，目前一些地方政府融資平臺公司融資能力接近枯竭，債務(wù)風(fēng)險快速累積。有關(guān)專(zhuān)家提醒，在推進(jìn)平臺公司轉型實(shí)際操作過(guò)程中，切不可操之過(guò)急，只能以時(shí)間換空間。同時(shí)啟動(dòng)配套改革，嚴格實(shí)施預算法，逐步擴大地方發(fā)債自主權，建立地方舉債剛性約束機制，從源頭上控制地方支出規模、舉債規模。
做實(shí)融資平臺造血功能
在專(zhuān)家和業(yè)內人士看來(lái)，地方政府融資平臺公司的債務(wù)數額大、風(fēng)險鏈條長(cháng)。短期看，在規范、清理的時(shí)候，不能讓其自生自滅，得通過(guò)注資、賦予特許經(jīng)營(yíng)權等形式繼續扶持，使其有實(shí)際業(yè)務(wù)，通過(guò)多元化經(jīng)營(yíng)增強償債能力。
中南財經(jīng)政法大學(xué)財稅學(xué)院教授梅建明認為，一是進(jìn)一步整合和開(kāi)發(fā)公共資源，例如熱、電、水、公共交通、停車(chē)場(chǎng)、空間廣告、地下管網(wǎng)等，提供相關(guān)公用事業(yè)、旅游、會(huì )展、廣告等服務(wù)，獲取較為穩定的現金流。二是發(fā)揮平臺公司各子公司在基礎設施建設領(lǐng)域的技術(shù)、管理優(yōu)勢，對外提供工程代建、工程項目管理、園林綠化、環(huán)保代建等業(yè)務(wù)。改善城投公司經(jīng)營(yíng)格局。
也有基層干部建議，為增加城投公司現金流，將行政事業(yè)單位的閑置資產(chǎn)，無(wú)償劃撥給城投公司處置。孝感國資委相關(guān)負責人郭振說(shuō)，一個(gè)地市有100多家行政事業(yè)單位，初步統計了一下，大一點(diǎn)的行政事業(yè)單位閑置資產(chǎn)可能有3000萬(wàn)元，小的也有幾百萬(wàn)元，一個(gè)地級市行政事業(yè)單位的閑置資產(chǎn)估計有10億元。
對于融資平臺而言，最大的風(fēng)險是流動(dòng)性風(fēng)險，當在某一個(gè)時(shí)點(diǎn)出現兌付危機時(shí)，如果能夠及時(shí)地提供流動(dòng)性資金，就能活過(guò)來(lái)。但是這種應急救助目前還缺乏制度性安排。
梅建明教授建議，以融資平臺公司為中心，建立城市建設償債基金，進(jìn)一步鎖定城建項目投資償債資金來(lái)源。償債基金應按照債務(wù)余額一定比例進(jìn)行提取，由財政部門(mén)進(jìn)行監管，納入財政預算，融資平臺公司進(jìn)行運作和實(shí)施，為公益性項目的債務(wù)償還提供保障。償債基金來(lái)源主要來(lái)自土地出讓收入、財政預算收入和各類(lèi)城建項目的行政性收費等。
記者了解到，從銀行層面，監管機構已經(jīng)著(zhù)手研究緩釋存量債務(wù)風(fēng)險的辦法，并制定有規范性的處置意見(jiàn)。湖北銀監局局長(cháng)鄧智毅建議，對于地方融資平臺要遵循“總量控制、分類(lèi)管理、區別對待、逐步化解”的原則，審慎穩妥地防范和化解風(fēng)險。既要嚴格認真執行中央政策，又要靈活把握操作力度；既不能讓平臺公司放任自流，也不能“一刀切”把平臺搞死；既要最大限度地保護銀行債權安全，也要適當照顧地方合理的經(jīng)濟發(fā)展訴求；既要通過(guò)金融政策來(lái)化解自身財政矛盾和問(wèn)題，也要通過(guò)財政政策來(lái)化解金融矛盾和問(wèn)題。
完善公司治理結構
有關(guān)專(zhuān)家還建議，融資平臺公司還應加快經(jīng)營(yíng)方式上的轉型，由政府主導的公司治理模式向政府與市場(chǎng)共同發(fā)揮作用的公司治理模式轉變，充分發(fā)揮企業(yè)的市場(chǎng)主體作用，賦予企業(yè)更多的自主經(jīng)營(yíng)權，形成政府所有、公司自我運營(yíng)的、市場(chǎng)化主導的公司治理結構和運營(yíng)模式。
根據梅建明等專(zhuān)家的建議，其具體辦法包括：
——建立公益性項目和市場(chǎng)化項目的“分類(lèi)經(jīng)營(yíng)，分業(yè)管理”機制。分類(lèi)經(jīng)營(yíng)是指根據項目的屬性采取不同的運營(yíng)模式：對于經(jīng)營(yíng)性項目，項目決策、融資、建設、管理及運營(yíng)完全由融資平臺公司自行確定，相關(guān)收益歸融資平臺公司所有；對具有一定的盈利性的準經(jīng)營(yíng)性項目，不能實(shí)現完全自我平衡，地方政府應輔之一定的優(yōu)惠政策；對于公益性項目，則應該完全由政府承擔，在欠發(fā)達地區，地方政府應當給予相應的政策資源來(lái)補償公司的虧損，融資平臺則可適當舉債。
——建立具有獨立性、相互制約制衡、決策高效的董事會(huì )和監事會(huì )制度。董事長(cháng)與執行董事應全職負責公司管理，避免兼職分散精力。董事會(huì )嘗試引進(jìn)1名到2名獨立董事，提高董事會(huì )的決策能力和水平，解決“自己管自己”模式下制衡機制缺失的局面。同時(shí)禁止政府公務(wù)員兼任融資平臺公司非執行董事，減少行政力量對董事會(huì )運作的干擾。經(jīng)理層全部實(shí)行聘用制，即職能部門(mén)工作人員擔任公司高管將不再享有行政及事業(yè)編制，與原有單位完全脫鉤，完全按企業(yè)化、市場(chǎng)化標準進(jìn)行管理，根據業(yè)績(jì)考核實(shí)行年薪制，調動(dòng)經(jīng)理層的積極性和創(chuàng )造性。
——建立公益性項目政府資源平衡配置機制。地方政府在委托融資平臺公司進(jìn)行公益性項目建設的同時(shí)，明確公益性項目的資金來(lái)源和償還方式，實(shí)現社會(huì )效益和企業(yè)效益、政府需要與企業(yè)能力之間的平衡。根據項目投入產(chǎn)出平衡方案，通過(guò)財政補貼、稅收返還、土地劃撥等政策扶持來(lái)反哺公司在公益性項目上的虧損，即使現階段不能平衡，也要明確在未來(lái)一定時(shí)間內實(shí)現自我平衡，并最終實(shí)現融資平臺公司在公益性項目建設上的良性循環(huán)機制。
建立舉債剛性約束機制
專(zhuān)家認為，融資平臺公司高負債的深層次原因在于長(cháng)期以來(lái)，地方財力與支出責任不匹配，地方黨政干部靠投資拉動(dòng)區域經(jīng)濟增長(cháng)的擴張式思維慣性根深蒂固，舉債行為缺乏剛性約束，毫無(wú)節制。要從根本上解決融資平臺公司的現實(shí)困境，需要糾正這些體制機制性錯位，增加地方財政性收入，建立規范的舉債融資體制。
建立地方的舉債約束機制，對增速上限、債務(wù)規模上限出臺明確的指標。湖北省農發(fā)行信貸三處處長(cháng)郭艾說(shuō)，應該從國家層面對地方債務(wù)膨脹速度做出指引，把速度降下來(lái)，比如設定每年的債務(wù)增速不能超過(guò)地方財政收入增長(cháng)水平。
方正東亞信托公司首席風(fēng)險官方灝建議，除了對債務(wù)規模增速設置上限，還需要對區域債務(wù)總量規模設置上限，倒逼風(fēng)險高的地區降低投資強度。他說(shuō)，當前的約束往往針對單個(gè)融資平臺公司、單個(gè)業(yè)務(wù)，信貸資金少了，其他的融資新花樣又出來(lái)了，融資成本越調控越高，融資平臺公司債務(wù)越調控風(fēng)險越大。
建立規范的政府融資體制，加快前期配套性準備，逐步打開(kāi)地方自主發(fā)債閘門(mén)。湖北省發(fā)改委財貿處副處長(cháng)趙偉說(shuō)，地方政府債券目前的量還太小，融資平臺公司發(fā)行的城投債仍是主力，利率居高不下，政府公益性項目承擔這么高的利率不可持續。建議參照發(fā)達國家經(jīng)驗，允許地方政府自主發(fā)債，降低舉債發(fā)展的融資成本。
