歷經(jīng)十年打磨，我們看到新的預算法的謎底日前正式揭曉。修改后的預算法有哪些新的變化?新的預算法在執行落實(shí)層面是不是將來(lái)可以引入所謂的第三方評估機構進(jìn)行監管?新預算法對釋放經(jīng)濟活力、發(fā)展經(jīng)濟、規范預算管理又有怎樣重要的作用?央視財經(jīng)頻道主持人沈竹和特約評論員中國行政體制改革研究會(huì )秘書(shū)長(cháng)、國家行政學(xué)院教授王滿(mǎn)傳、著(zhù)名財經(jīng)評論員馬光遠共同評論。
打造陽(yáng)光財政，錢(qián)怎么花要讓老百姓知道，接受社會(huì )監督。
王滿(mǎn)傳：新的預算法千呼萬(wàn)喚始出來(lái)
(《央視財經(jīng)評論》特約評論員)
經(jīng)過(guò)了十年，可以說(shuō)新的預算法應該說(shuō)是萬(wàn)眾期盼，也是千呼萬(wàn)喚出來(lái)了，新的預算法與原來(lái)的預算法相比有三個(gè)亮點(diǎn)特別重要。
第一個(gè)就是所謂的全口徑，就是這個(gè)新的預算法把過(guò)去政府的財政收入，無(wú)論是稅收這種公共財政還是政府的基金性的收入，還有行政事業(yè)性收費等等這些都納入預算的大盤(pán)子，全口徑是一個(gè)重要的亮點(diǎn)。第二個(gè)就是公開(kāi)，就是對各級政府的預算，各種財政的錢(qián)各種收入都必須對社會(huì )公開(kāi)，而且對公開(kāi)的內容、時(shí)間，主體等等都有明確的規范。第三個(gè)，可能也是大家很關(guān)注的一個(gè)問(wèn)題，就是地方債務(wù)的問(wèn)題，它的亮點(diǎn)就是對地方債它的規范性，地方債，甚至對一些地方債將來(lái)舉債機制有一些新的規范，這是三個(gè)重要的亮點(diǎn)。
馬光遠：政府花錢(qián)和收錢(qián)都應該完全公開(kāi)透明
(《央視財經(jīng)評論》特約評論員)
如果說(shuō)站在十年的一個(gè)歷史歷程來(lái)看，2014年我們新一輪改革的起始之年，把預算法的修正案通過(guò)是具有重大改革層面的意義的。我們的十八屆三中全會(huì )里，我們財政體制的改革里其實(shí)談到兩點(diǎn)，第一個(gè)我們要建立現代財政體系，那么現代財政體系里面包含的內容非常多，其中一個(gè)非常重要的內容就是預算制度，我們要把預算制度本身要真正的體現現代的，現代國家治理制度的這么一個(gè)特點(diǎn)，那么這個(gè)現代性體現在什么地方?就是政府花錢(qián)也好，政府收錢(qián)也好，都應該完全公開(kāi)透明的，也就是說(shuō)你收了多少錢(qián)，老百姓得知道，那么你花了多少錢(qián)，老百姓也得知道。
我記得2010年，那個(gè)時(shí)候我們談預算法修改的時(shí)候，大家那個(gè)時(shí)候積極性非常高。有一個(gè)案例就非常有意思，四川有一個(gè)鄉叫白廟鄉，當時(shí)鄉政府把自己花的錢(qián)全部公開(kāi)了，就是公開(kāi)到什么程度?包括里面有三公消費都公開(kāi)，其中就是打印了一個(gè)文件，花了1塊5毛錢(qián)都在里面公開(kāi)。當時(shí)我們很多人把四川白廟鄉這個(gè)花錢(qián)的預算，我們就看成現代預算制度公開(kāi)的一個(gè)范本，也就是說(shuō)老百姓看得很明白，你全部公開(kāi)了，這是一個(gè)好事。那么我們從制度層面去講，但是我們現在的、以前的預算法并沒(méi)有做到這一點(diǎn)，第一個(gè)是政府有些錢(qián)在預算內，有些不在預算內，我們曾經(jīng)有一個(gè)收入叫預算外收入，政府1958年就有，到現在已經(jīng)很多年了，那么政府的錢(qián)應該說(shuō)所有的錢(qián)都應該納入預算，這也是現代財政制度的一個(gè)特點(diǎn)。
這三點(diǎn)應該是一個(gè)里程碑意義的變化。第一，你的收入全部納入到這個(gè)體系，納入到一個(gè)盤(pán)子，而不是說(shuō)你還有小金庫，你還有別的一些東西，這個(gè)不一樣了。第二點(diǎn)，地方政府你要借債可以的，我們把這個(gè)門(mén)給你打開(kāi)，而不是說(shuō)通過(guò)一些融資平臺等等的一些別的渠道去做。第三個(gè)，這個(gè)通過(guò)完全的公開(kāi)透明，當然下一步具體如何公開(kāi)，如何透明，是需要我們繼續進(jìn)行細化的，但這三個(gè)原則事實(shí)上我們知道，預算法跟我們大家期待的已經(jīng)距離非常近。
王滿(mǎn)傳：預算法的公布實(shí)施體現的是政府管理制度的改革深化
(《央視財經(jīng)評論》特約評論員)
這次預算法的公布實(shí)施，它不僅僅是一個(gè)財政財稅制度的改革，實(shí)際上它體現的是整個(gè)政府管理，政府治理制度的改革深化�，F在這個(gè)管理體制改革經(jīng)常說(shuō)，財政財政，無(wú)財就無(wú)政，所以財政是行政的基礎。這一次重點(diǎn)改革兩個(gè)方面，一個(gè)是取消下放，行政審批權，簡(jiǎn)政放權，使政府的權利更多的給社會(huì )，給市場(chǎng)，讓他們更多的發(fā)揮作用。另一方面是我們政府自己的規范，那么自己的規范其中很重要的一塊就是預算的規范，因為預算決定了你的政府的職能。在我們學(xué)界經(jīng)常有一句話(huà)，說(shuō)一個(gè)國家一個(gè)地方的政府職能是什么，不要聽(tīng)他說(shuō)，要看他的預算是怎么分配的，所以我覺(jué)得這個(gè)預算的規范是體現了政府職能轉變，同時(shí)也規范政府的行為，有利于政府降低行政成本，所以是一個(gè)全方位的規范。
首先看什么叫第三方，這個(gè)概念要搞清楚。就是說(shuō)有第三方當中首先說(shuō)誰(shuí)是第一方，誰(shuí)是第二方，一般來(lái)說(shuō)一個(gè)政策，它可能有有制定，有落實(shí)執行的，那么與這個(gè)政策的制定和執行都獨立，與他們沒(méi)有關(guān)系的是一個(gè)相對超脫的，那么我們就認為是第三方。這個(gè)第三方機構可能是，比如說(shuō)是某一個(gè)，與這個(gè)沒(méi)關(guān)系，也可能他是體制內的，也可能是社會(huì )的。那么第三方評估或者是對第三方從外部的一種監督，它是因為我們改的預算法從這個(gè)定位上來(lái)說(shuō)全國人大，各級人大有對預算法的落實(shí)執行情況有監督的責任，監督的職能。第三方是作為一個(gè)獨立的第三方，同樣的他實(shí)際上是一種社會(huì )外部的監督，他這種監督有他的特點(diǎn)，所謂特點(diǎn)就是說(shuō)他不受利益的影響，不受部門(mén)工作的局限，這是兩個(gè)概念。一個(gè)是利益的影響，肯定受到利益的，第二個(gè)眼光，眼界可能更開(kāi)闊一點(diǎn)，可能更專(zhuān)業(yè)化一點(diǎn)，所以他這種評估監督可能是自我評估所達不到的效果。
馬光遠：新的預算法強化了制約和監管
(《央視財經(jīng)評論》特約評論員)
在我們整個(gè)預算法里面，實(shí)際上我們前面談了三個(gè)亮點(diǎn)，還有一個(gè)亮點(diǎn)，就是強化了制約和監管。比如說(shuō)政府要怎么花錢(qián)，那么人大對他的監管比以前的力度要大很多，再比如說(shuō)地方政府發(fā)債，其實(shí)地方政府發(fā)債這個(gè)事大家都很糾結，糾結在什么地方?你要不給他發(fā)債的話(huà)，他通過(guò)其他的途徑去弄錢(qián)，你要讓他發(fā)債的話(huà)，那么這個(gè)口一旦開(kāi)了以后，如果沒(méi)有監管，誰(shuí)來(lái)還錢(qián)?所以在這一次一方面我們給地方政府有限的發(fā)債權的同時(shí)，同時(shí)把兩級人大的監管都在這里面體現出來(lái)。比如說(shuō)全國人大對省一級的這種監管，全國人大常委會(huì )，那么一個(gè)是地方人大對這個(gè)的監管。
第一個(gè)是這種監管本身事實(shí)上也是一種預算民主的體現，我們覺(jué)得這個(gè)制度本身跟我們前面講的三大亮點(diǎn)比較，也是值得大書(shū)特書(shū)的一個(gè)亮點(diǎn)。比如說(shuō)以地方債為例，地方債因為發(fā)行，我們未來(lái)的整個(gè)發(fā)行要通過(guò)一些市場(chǎng)機構去發(fā)的，那么你能不能發(fā)出去，大家對你這個(gè)債券本身認可不認可，取決于地方政府本身的一個(gè)信譽(yù)，但是這個(gè)信譽(yù)怎么樣進(jìn)行評估?我覺(jué)得真的可以引入第三方。比如說(shuō)如果我們地方債發(fā)行的時(shí)候，比如說(shuō)在深市滬市我們可以把它掛牌，做一個(gè)模擬，做一個(gè)指數，每個(gè)月對它的指數我們公開(kāi)進(jìn)行看，這也是一個(gè)監管。事實(shí)上這一次國務(wù)院把第三方評估，不僅僅在我們預算里面我們可能以后要體現，而且在很多的大的項目，大的政策層面進(jìn)行體現，這是一個(gè)很大的進(jìn)步。
王滿(mǎn)傳：第三方評估有利于推動(dòng)督促政策的落實(shí)
(《央視財經(jīng)評論》特約評論員)
本屆政府一個(gè)重要的改革舉措就是為了突出抓落實(shí)，抓這些重點(diǎn)工作抓落實(shí)，在委托四家單位對重點(diǎn)工作進(jìn)行了評估，其中我們國家行政學(xué)院是委托，主要是對前一段取消和下放審批事項這樣一個(gè)政策的落實(shí)情況進(jìn)行了評估，我作為評估組的一員也參與了這項工作。
從我自己的親身體會(huì )，我覺(jué)得第三方評估有很多的好處，相對于第二方的監督或者督察，政府自己的。比如說(shuō)我感覺(jué)，因為你是一個(gè)第三方，你去做這個(gè)，首先我評什么，不完全是說(shuō)這個(gè)政策落實(shí)執行情況，首先我對這個(gè)政策本身合不合理，政策目標是不是可行，我就可以做一些評估。那么作為第二方督察，他可能不會(huì )太關(guān)注這個(gè)問(wèn)題，那我們作為第三方就一個(gè)專(zhuān)業(yè)化的，專(zhuān)業(yè)的角度肯定關(guān)注政策本身的問(wèn)題。第二個(gè)，因為我們不是政府部門(mén)自身，那么我們去了解情況，去找各個(gè)地方政府，找我們的企業(yè)，找群眾去了解情況，他覺(jué)得你不是利益相關(guān)，有一些話(huà)他更加可以說(shuō)，更加開(kāi)誠布公跟你說(shuō)，這樣就會(huì )使我們獲得更加客觀(guān)一點(diǎn)的信息。
再者，第三方從社會(huì )角度的來(lái)說(shuō)，對于我們第三方有更重要的意義，實(shí)際上說(shuō)明我們政府自身管理，或者我們現在治理概念，就是說(shuō)是讓我們的社會(huì )，讓我們的政策，制定執行之外的部門(mén)和人群，了解這個(gè)政策的制定執行過(guò)程，同時(shí)這種了解也實(shí)際上是有利于推動(dòng)督促政策的落實(shí)。十八屆三中全會(huì )說(shuō)推進(jìn)國家現代治理現代化，這也是政府治理現代化，或者國家治理現代化一個(gè)重要的組成部分。
馬光遠：政策出臺以后需要我們不斷的進(jìn)行評估
(《央視財經(jīng)評論》特約評論員)
我覺(jué)得是公共政策本身從出臺的評估到執行中的評估，到這個(gè)政策完成以后的評估，應該是無(wú)處不在的，所以我們講就是說(shuō)一個(gè)政策出臺以后究竟效果好不好，事實(shí)上需要我們不斷的進(jìn)行評估。
除了你的監管，審計之外，那么把不相關(guān)的第三方引入這個(gè)給他進(jìn)行打分，這是公共政策的應用之一，那么我們現在把這個(gè)作為一個(gè)我們加強公共政策科學(xué)性的重要舉措，而且未來(lái)可能成為一個(gè)常規舉措，我覺(jué)得對于我們國家花錢(qián)，國家項目，國家政策等等，未來(lái)它的科學(xué)性推動(dòng)毫無(wú)疑問(wèn)。但是我們也看到什么?比如說(shuō)這一次有四個(gè)項目，其中兩個(gè)項目非常有意思，第一個(gè)是棚戶(hù)區，那么從媒體報導出來(lái)的情況講，比如有些人講到說(shuō)，你從給我們給任務(wù)到你來(lái)檢查，中間的時(shí)間太短了，我們項目還沒(méi)立項，還沒(méi)有設計，還沒(méi)有規劃，錢(qián)還沒(méi)籌到位，你就來(lái)檢查。比如說(shuō)我們經(jīng)常下去看一些保障房的項目，然后地方政府就會(huì )抱怨，說(shuō)你看你3月份才下來(lái)指標，你9月份就來(lái)看你建了多少，這個(gè)是不合理的。
李楯：預算草案能否使用非專(zhuān)業(yè)人士聽(tīng)得懂的語(yǔ)言解釋
(清華大學(xué)當代中國研究中心教授 《央視財經(jīng)評論》特約評論員)
一個(gè)就是人大和政府的關(guān)系，從目前來(lái)看，仍然有繼續改革的空間。那么人大在審批，在否決上，能不能更好地行使權力，甚至在預算的編制上起著(zhù)一種什么樣的作用，這都很關(guān)鍵。第二方面就是公眾，作為公民和政府的關(guān)系，我們的預算在制定的時(shí)候，預算草案能不能公開(kāi)，我們的收支分類(lèi)和預算科目能不能更細化，能不能有專(zhuān)家在(預算)公開(kāi)的時(shí)候給公眾，使非專(zhuān)業(yè)人聽(tīng)得懂的語(yǔ)言的解釋。再有就是能不能有一種制度保障的對話(huà)，這樣公眾的參與才能起到作用。
