■公積金迷城·創(chuàng )新謀變
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| 趙乃育/繪 |
當前住宅產(chǎn)業(yè)出現房?jì)r(jià)高企、炒作成風(fēng)、金融風(fēng)險積累等現象，國際上眾多始于房地產(chǎn)的“經(jīng)濟危機”教訓，都提醒人們從住房金融尋找解決路徑�！督�(jīng)濟參考報》記者了解到，許多國家都設立了獨立的政策性住房金融機構，為保障性住房的建設與運營(yíng)提供金融支持，為吸引商業(yè)金融體系參與提供風(fēng)險屏障。
此外，作為住房體制由福利分房體制轉向住房體制市場(chǎng)化的重要工具之一，隨著(zhù)我國住房體制市場(chǎng)化的轉軌和確立，住房公積金制度已經(jīng)完成了其住房分配貨幣化的歷史使命。專(zhuān)家建議，以現有公積金體系為基礎，探索建立公積金銀行，構建并完善政策性住房金融體系，再次推進(jìn)中國住房體制市場(chǎng)化改革。
公積金銀行呼之欲出
專(zhuān)家表示，作為政策性住房金融而誕生的住房公積金制度曾發(fā)揮了諸多積極作用，促進(jìn)了住房分配從福利走向市場(chǎng)的轉化，推動(dòng)了個(gè)人購房抵押貸款的產(chǎn)生，但也帶來(lái)突出矛盾。
《經(jīng)濟參考報》記者采訪(fǎng)了解到，住房公積金實(shí)行屬地化封閉管理，地區間的資金無(wú)法調劑使用，導致了部分地區有錢(qián)無(wú)貸，部分地區有貸無(wú)錢(qián)的局面。一些城市資金供給緊張，中西部城市資金則大量結余閑置，異化為銀行低成本運行資金。住建部公積金監管司提供的最新統計報告顯示，包頭、運城等89個(gè)城市的公積金個(gè)人貸款率低于45%，部分地區公積金運用率則達到90%以上，流動(dòng)性風(fēng)險很容易超越危險的臨界水平。
上海市公積金管理中心主任沈正超也指出，在現行體制下，各城市之間的公積金中心互相沒(méi)有聯(lián)系，房地產(chǎn)市場(chǎng)較好時(shí)公積金流動(dòng)性不夠，市場(chǎng)較差時(shí)流動(dòng)性過(guò)剩，但各地公積金卻“旱澇不均”，且無(wú)法調劑使用，難以形成“抗旱”、“抗澇”所需的合力。
除了流動(dòng)性風(fēng)險日益凸顯外，公積金還呈現存量資金浪費，貶值矛盾突出的問(wèn)題。各地公積金中心大量的閑置資金以普通存款存放在銀行，淪為銀行的低成本存款，而繳存人未獲得好處。另一方面，個(gè)人賬戶(hù)存款利息抵不過(guò)物價(jià)上漲，造成貶值，直接導致公積金騙提現象泛濫。
此外，公積金對國家戰略需求和社會(huì )轉型需求的呼應也明顯不足。住房公積金是計劃向市場(chǎng)轉型時(shí)期的產(chǎn)物，如今住房供應已經(jīng)高度市場(chǎng)化，勞動(dòng)力和住房配置都已社會(huì )化，而我國住房保障壓力非常大，動(dòng)輒一年數十萬(wàn)套的保障性住房建設任務(wù)成為不少地方財政的首要壓力，許多地方為此“負債累累”，而數萬(wàn)億公積金躺在銀行“睡大覺(jué)”，也幫不上忙。
“當前，住房金融結構中最缺乏的就是政策性住房金融體系，以此為切入點(diǎn)來(lái)推進(jìn)制度創(chuàng )新，將有利于發(fā)展與國際接軌而又符合國情的住宅市場(chǎng)�！鄙虾Ｘ斀�(jīng)大學(xué)不動(dòng)產(chǎn)研究所常務(wù)副所長(cháng)陳杰建議，可以嘗試在改組住房公積金的基礎上設立政策性住房金融機構，即公積金銀行。
避免刺激房?jì)r(jià)上漲
《經(jīng)濟參考報》記者了解到，相較商業(yè)金融機構，公積金銀行不以營(yíng)利為目的，利率較低，遏制了過(guò)度發(fā)放房地產(chǎn)貸款，避免了刺激房?jì)r(jià)上漲和導致房地產(chǎn)泡沫。同時(shí)，可以實(shí)現公積金管理從“行政化”向“金融化”的轉變，真正成為政策性住宅金融企業(yè)，解決現行住房公積金中存在的主要問(wèn)題。
首先，債券融資支持方式更可取，也可支持保障房建設。以貸款形式來(lái)直接支持保障房建設，收益看起來(lái)有保證，但風(fēng)險過(guò)大，而且管理要求很高。清華大學(xué)房地產(chǎn)研究所所長(cháng)劉洪玉認為，通過(guò)購買(mǎi)債券的形式可以間接為保障房建設提供融資，由財政部發(fā)行住房債券，由公積金銀行以閑置資金來(lái)自由認購。這些債券不僅信譽(yù)高，安全性好，還可以隨時(shí)在債券市場(chǎng)和銀行間上市交易，流動(dòng)性強。
其次，打破公積金區域化管理制度，像銀行一樣全國流通。住房公積金最需要打破區域化管理體制，實(shí)現資金的跨區域調度配置。公積金銀行在執行政策性業(yè)務(wù)的基礎上，嚴格實(shí)施規范的風(fēng)險管理和內控機制，各地分支機構在業(yè)務(wù)管理上有一定的自裁權利和自由度，但有全國中心和統一的運作原則，資金實(shí)施全國統一集中調度，強化整體的抗風(fēng)險能力。
再次，解決住房公積金權屬不清的問(wèn)題�！蹲》抗e金管理條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》)對住房公積金管理中心的法律地位沒(méi)有規定。中南財經(jīng)政法大學(xué)房地產(chǎn)研究所所長(cháng)張東說(shuō)，通過(guò)公積金銀行，繳存人繳存的專(zhuān)項住房?jì)π钯Y金——公積金成為銀行的資產(chǎn)，繳存人和銀行之間通過(guò)住房?jì)π詈贤_立債權債務(wù)關(guān)系，在法律規定的情況下，繳存人有權取出住房公積金。
還有，理順了住房公積金、繳存人與管理者之間的法律關(guān)系。當前，由于《條例》規定不清，導致三者之間的法律關(guān)系混亂、界定不清晰。而公積金銀行模式中，繳存人繳存的公積金屬于銀行資產(chǎn)，銀行是資產(chǎn)的所有人和管理人，資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所產(chǎn)生的增值收益歸銀行所有，繳存人可以在法律規定的情形下(比如購買(mǎi)房屋或退休等)取出所繳存的公積金。
最后，強化了住房公積金的內部監督約束機制。目前，住房公積金管理委員會(huì )作為決策機構，不僅承擔著(zhù)決策職能，還承擔著(zhù)監督職能。陳杰說(shuō)，現行的“管委會(huì )”決策實(shí)質(zhì)上是政府部門(mén)決策、政府官員決策。公積金銀行就不存在外在的管理委員會(huì )，其內化為銀行董事會(huì )，銀行董事與銀行之間形成利益關(guān)系并受到法律約束。
謹防地方政府“抽資”沖動(dòng)
不少公積金中心負責人提出的將“政策性住宅金融機構”作為公積金改革的一個(gè)方向，乃至建立“住宅銀行”，但也有人持保留和觀(guān)望態(tài)度，認為在當下條件下實(shí)施難度大，更難“一步到位”，為此需要審慎探索。
武漢市住房公積金管理中心主任陳祖信認為，目前公積金中心有兩個(gè)屬性：非銀行金融機構的屬性和政策性住房金融機構的屬性。公積金大量存款結余是結構性的，目前有一些城市公積金個(gè)貸率很高、存在流動(dòng)性緊張，但大部分城市則存在不少結余，“與其向銀行借款，不如在公積金中心之間形成更大范圍的互助”。他建議，關(guān)于公積金中心的跨地區互助，可以在幾個(gè)管理比較好的城市先進(jìn)行試點(diǎn)。
還有一些公積金中心負責人提出，對行政管理和資金運作實(shí)行“兩條線(xiàn)運作”、“管用分離”——按照基金運營(yíng)管理的模式，在國家和地方層面建立行政管理機構，行使監管職能，但從事資金業(yè)務(wù)；同時(shí)，建立相應層面的基金運營(yíng)中心，從事資金運行管理，但剝離行政職能。在此基礎上，可探索成立類(lèi)似的“住宅銀行”，由各種涉房資金按比例入股，并根據銀行利率進(jìn)行調劑。
不過(guò)，也有不少人持保留態(tài)度，認為當下條件還不盡成熟。常州市住房公積金管理中心副主任魏平坦言，對公積金中心變成政策性銀行不看好，“單一的住房模式不可能提供足夠的利潤，而一旦變成逐利性的基金，就背離了公積金的屬性”。
南寧市公積金中心主任王林一也對《經(jīng)濟參考報》記者表示，目前還不看好“住宅銀行”。一是由于現在還缺乏實(shí)質(zhì)性的辦法和操作路徑，二是公積金本身是非盈利性的，如果變成銀行，即使加上再多的限制條件，也會(huì )擔心地方政府的“抽資”動(dòng)機難以遏制，“如果真開(kāi)了口子，只要市長(cháng)開(kāi)一個(gè)會(huì )議，一下午就可以把公積金池子里的幾十億花光”。
本稿件由記者徐海波、陳亮、葉鋒、烏夢(mèng)達、張麗娜、楊紹功、王浩明采寫(xiě)
