十月份召開(kāi)的十八屆四中全會(huì )，將依法治國作為會(huì )議核心主題。群眾路線(xiàn)教育、依法治國和正在深入開(kāi)展的政府職能改革，構成了推動(dòng)我國建設現代國家治理結構的三部曲。當前中國社會(huì )結構和經(jīng)濟形態(tài)正在發(fā)生的重大變革，要求政府管理社會(huì )和經(jīng)濟的方式方法必須與時(shí)俱進(jìn)，必須要縮小行政權力的范圍，劃清行政權力的邊界，制約行政權力的行使方式，最大限度的發(fā)揮法律和市場(chǎng)規則的作用。市場(chǎng)規則是基礎，法律法規是準繩，輔之以必要的行政管理，才能形成符合現代社會(huì )和經(jīng)濟轉型需要的國家治理體系。
由政府主導變?yōu)檎龑Ш驼{控
我國政府和市場(chǎng)的關(guān)系正在發(fā)生著(zhù)根本的變革，我國正在從政府主導下的市場(chǎng)經(jīng)濟體系，轉變?yōu)檎龑Ш驼{控下的市場(chǎng)經(jīng)濟體系。市場(chǎng)對整個(gè)社會(huì )經(jīng)濟資源起著(zhù)基礎的根本的調節和配置作用。政府和市場(chǎng)關(guān)系的調整過(guò)程，就是整個(gè)社會(huì )向法治轉變的過(guò)程。
黨的十八屆三中全會(huì )明確，要重新梳理政府和市場(chǎng)的邊界，改革政府的組織和職能，讓政府回歸到公共服務(wù)部門(mén)，最大限度地發(fā)揮市場(chǎng)調節作用�！笆袌�(chǎng)進(jìn)、政府退”的過(guò)程，實(shí)質(zhì)上就是法治權力“進(jìn)”和行政權力“退”的過(guò)程。改革開(kāi)放三十多年來(lái)，盡管我國始終堅持市場(chǎng)化改革方向，逐步建立和完善社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體系，但到目前為止，我們建立的仍然是政府主導下的市場(chǎng)經(jīng)濟，即政府不僅僅是公共服務(wù)部門(mén)，提供通過(guò)市場(chǎng)機制難以提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)，同時(shí)也是最重要的市場(chǎng)主體，直接參與市場(chǎng)、干預市場(chǎng)和主導市場(chǎng)。
首先，政府通過(guò)重大投資項目審批、企業(yè)注冊審批、企業(yè)資質(zhì)和資格審批，把住了企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)的入口。企業(yè)找政府，下級政府找上級政府批項目，成了政府控制整個(gè)社會(huì )投融資活動(dòng)的重要手段。其次，政府通過(guò)事前監管和分頭監管，基本控制甚至部分取代了市場(chǎng)運行規則，社會(huì )普遍存在著(zhù)行政規則高過(guò)市場(chǎng)規則的現象。第三，政府通過(guò)稅收政策、投融資政策、土地資源政策以及相關(guān)產(chǎn)業(yè)扶持政策，使用各種體現差異的優(yōu)惠手段，形成了不公平的市場(chǎng)競爭環(huán)境，從而達到優(yōu)先扶持特定產(chǎn)業(yè)、特定區域和特定領(lǐng)域發(fā)展的特殊市場(chǎng)環(huán)境。建設各種類(lèi)型的開(kāi)發(fā)區，大力度大規模招商引資，幾乎成了各級政府推動(dòng)地方經(jīng)濟發(fā)展的通用法寶。而吸引外資的核心法寶就是要在各種類(lèi)型的開(kāi)發(fā)區內形成特定的投資和經(jīng)營(yíng)的成本洼地，或土地成本低，或稅收成本低，或勞動(dòng)力成本低，或環(huán)保和資源成本低。各級政府的重要職責是制造市場(chǎng)競爭的差異性，而不是公平性和平等性。第四，政府通過(guò)自己控制的資源和一系列差異性政策，造成了國有、民營(yíng)和外資企業(yè)之間市場(chǎng)競爭的不公平。三大所有制企業(yè)之間沒(méi)有形成發(fā)展合力。第五，政府直接控制著(zhù)土地、礦產(chǎn)和金融資源，通過(guò)一系列差別性政策影響、控制著(zhù)這些資源的價(jià)格和配置方向，造成了企業(yè)和行業(yè)之間市場(chǎng)競爭的不平等。在我國發(fā)展的特定階段，在社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展的特定階段，政府通過(guò)控制資產(chǎn)、資源和差異化政策，來(lái)控制和引導市場(chǎng)，讓資源最大限度的集中到社會(huì )最需要的發(fā)展領(lǐng)域中去，是十分必要的，也是社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體系優(yōu)越性的重要標志。但隨著(zhù)市場(chǎng)經(jīng)濟體系的不斷完善和調節機制的逐步健全，政府必須最大限度的減少對市場(chǎng)的直接干預，必須把工作著(zhù)力點(diǎn)放在維護市場(chǎng)的公平和平等上來(lái)。
十八屆三中全會(huì )之后，我國政府推出了一系列改革措施，就在于要重新劃清政府和市場(chǎng)的邊界，把市場(chǎng)能做的事全部交給市場(chǎng)。政府正在逐步減少乃至在部分領(lǐng)域徹底取消投資項目審批、企業(yè)注冊審批和企業(yè)資質(zhì)審批的“三審批”制度，徹底放開(kāi)市場(chǎng)進(jìn)入門(mén)檻，把控制和把握市場(chǎng)入口的權力交給社會(huì )和中介組織。政府正在嘗試改進(jìn)市場(chǎng)監管方式，變事前監管為事中事后監管，變分頭監管為聯(lián)立監管和綜合監管。政府正在對國有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)和外資企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)的政策進(jìn)行改革，對外商投資嘗試實(shí)行負向清單制，對民營(yíng)企業(yè)逐步擴大進(jìn)入基礎設施和基礎產(chǎn)業(yè)的投資范圍，對國有企業(yè)實(shí)行分級分類(lèi)管理，對國有資產(chǎn)實(shí)行資本化運作，推行混合所有制。這一系列改革都是為了讓不同類(lèi)型不同所有制的企業(yè)，平等享受市場(chǎng)機會(huì )，平等使用經(jīng)濟資源，平等承擔社會(huì )責任，從而形成真正公平平等的市場(chǎng)競爭環(huán)境。
市場(chǎng)規則必須法治化。讓市場(chǎng)發(fā)揮根本性的調節作用，也就意味著(zhù)讓法治發(fā)揮根本性的制約作用。如果政府行政權力退的過(guò)程，不能伴隨著(zhù)法治的完善，市場(chǎng)規則就難以發(fā)揮作用，就會(huì )陷入政府“一統就死、一放就亂”的兩難境地中。
變投資型制造型為服務(wù)型經(jīng)濟體
我國經(jīng)濟運行形態(tài)正在發(fā)生著(zhù)根本改變，正由投資型、制造型經(jīng)濟體，轉變?yōu)榉⻊?wù)型經(jīng)濟體。經(jīng)濟的縱向分割正在被打破，橫向聯(lián)系逐步加強，區域之間、行業(yè)之間、產(chǎn)業(yè)之間的界限正在模糊。行政管理體制下的以條為主、條塊結合的經(jīng)濟管理格局不復存在。服務(wù)型的經(jīng)濟體必然要求要弱化以條塊分割為特點(diǎn)的行政管理權力，增強以橫向調節和關(guān)系調節為核心的市場(chǎng)調節和法律約束的作用。依法治國是中國經(jīng)濟轉型的必然要求。
隨著(zhù)經(jīng)濟轉型，以傳統經(jīng)濟指標為標準的地方政府的政績(jì)考核體系發(fā)生改變。在過(guò)去三十多年中，除了看得見(jiàn)的各種工程建設、城市面貌變化外，各種經(jīng)濟指標成了各級政府比較各自政績(jì)的重要標準，也是考核干部的重要指標。各級政府要比GDP增長(cháng)速度，比投資，比消費，比財政收入，比招商引資等。但隨著(zhù)服務(wù)業(yè)占比的逐步提高，這些統計指標的科學(xué)性以及表征意義正在發(fā)生變化，拿這些指標來(lái)衡量一個(gè)地區經(jīng)濟發(fā)展水平和發(fā)展速度已經(jīng)越來(lái)越不科學(xué)了。
可能是出于政績(jì)比較的需要，中國的各省市縣乃至部分地區的鄉鎮都有GDP統計，這在全世界是少見(jiàn)的。GDP是一個(gè)國家的經(jīng)濟總量概念，簡(jiǎn)單平移為省市縣乃至鄉鎮的經(jīng)濟總量統計本身就不科學(xué)。人們經(jīng)常抱怨說(shuō)中國各省GDP統計和全國統計差距大，各區縣的GDP統計跟各省差距大。這是十分正常的，因為全國GDP不是各省加總。一個(gè)省的GDP也不是各區縣的加總。過(guò)去以制造業(yè)為核心，制造企業(yè)有著(zhù)相對明確的區域經(jīng)營(yíng)范圍，同時(shí)因為需要交增值稅，所以必須定期統計工業(yè)增加值，各地可以將制造企業(yè)的增加值簡(jiǎn)單加總，通過(guò)自下而上的統計匯總方式形成各地GDP統計的基礎。但隨著(zhù)服務(wù)業(yè)占比的快速上升，經(jīng)濟橫向聯(lián)系越來(lái)越密切，跨區域跨產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)成為企業(yè)經(jīng)營(yíng)的主要方式，以行政分割為特點(diǎn)的各地GDP統計越來(lái)越不科學(xué)，特別是區域范圍小，行政級別低的地區GDP統計更沒(méi)有實(shí)質(zhì)意義。以GDP增長(cháng)率為導向的地方政績(jì)考核方法恐怕要改一改。
再比如，過(guò)去以各地的社會(huì )商品零售額增長(cháng)率來(lái)衡量消費增長(cháng)，近年來(lái)卻發(fā)現，越是發(fā)達地區、富裕地區，其社會(huì )商品零售額的增長(cháng)反而越慢。比如今年上半年全國社零總額增長(cháng)12%左右，北京和上海只增長(cháng)7%左右。按此標準上海和北京的消費增長(cháng)就太差了。實(shí)際上富裕地區人們的消費正在加速轉型，服務(wù)消費占比逐步提高，而現行社會(huì )商品零售額指標中并不包括大部分服務(wù)消費。一定階段內，某個(gè)地區的社會(huì )商品零售額增長(cháng)慢，正標志著(zhù)這個(gè)地區的消費轉型快，服務(wù)消費高，生活質(zhì)量好。
再比如，投資和投資后形成的資本是兩個(gè)概念，投資是花了多少錢(qián)，GDP是看投資后最終形成了多少新增固定資產(chǎn)。去年我國的GDP約56萬(wàn)億元，投資總規模約44萬(wàn)億元，最后形成GDP統計中的新增固定資產(chǎn)約28萬(wàn)億元。投資總規模和全社會(huì )資本形成額兩者有十幾萬(wàn)億元之差。一個(gè)地區的投資增長(cháng)速度慢下來(lái)，形成的有效資本增長(cháng)速度未必慢下來(lái)。
至于財政收入、企業(yè)收入和居民收入，也不是某一項增長(cháng)速度越快越好。近年來(lái)，人們已經(jīng)開(kāi)始抱怨政府收入增長(cháng)過(guò)快，影響了居民收入和企業(yè)效益的增長(cháng)。至于各級政府大力發(fā)展的各種類(lèi)型的工業(yè)園區和招商引資工作，相關(guān)鼓勵政策也需要作調整�？傮w來(lái)說(shuō)，我國存在著(zhù)一般工業(yè)園區過(guò)剩、工業(yè)園區土地資源浪費嚴重、一般制造業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩的情況。一句話(huà)，拿傳統經(jīng)濟指標來(lái)衡量地方政府政績(jì)已經(jīng)不合適。
隨著(zhù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式的轉型，各級政府推動(dòng)和扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策也必須要作調整。我國產(chǎn)業(yè)升級正以產(chǎn)業(yè)投資跨界和產(chǎn)業(yè)運營(yíng)融合等方式進(jìn)行，產(chǎn)業(yè)之間的關(guān)系已經(jīng)不再是簡(jiǎn)單的投入產(chǎn)出關(guān)系和上中下游關(guān)系，產(chǎn)業(yè)之間的邊界越來(lái)越模糊。政府過(guò)去推行的以條為中心的產(chǎn)業(yè)管理模式和產(chǎn)業(yè)扶持政策已經(jīng)難以發(fā)揮作用。改革開(kāi)放以來(lái)，各級政府都在大力發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，但是究竟什么是高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)似乎永遠也沒(méi)有答案，因為總是在不斷變化。近年來(lái)各級政府的產(chǎn)業(yè)扶持政策剛剛鎖定了所謂七大新興產(chǎn)業(yè)，但是去年以來(lái)又出現了互聯(lián)網(wǎng)、大數據和3D打印等新業(yè)態(tài)，讓各級地方政府又無(wú)所適從。在我國逐漸過(guò)渡到以服務(wù)業(yè)為主體的產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段，過(guò)去以生產(chǎn)技術(shù)屬性和上下游投入產(chǎn)出關(guān)系來(lái)進(jìn)行的產(chǎn)業(yè)劃分已經(jīng)過(guò)時(shí)。去年以來(lái)，中央政府極力倡導的、在未來(lái)我國具有巨大發(fā)展潛力和市場(chǎng)空間的生命健康產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)和信息消費產(chǎn)業(yè)，每個(gè)領(lǐng)域如果從供給端來(lái)說(shuō)，恐怕已經(jīng)包含了過(guò)去的十幾個(gè)產(chǎn)業(yè)，其中既有制造業(yè)，又有服務(wù)業(yè)。產(chǎn)業(yè)屬性已經(jīng)很難說(shuō)得清了。產(chǎn)業(yè)跨界和融合、新業(yè)態(tài)不斷涌現，要求政府必須調整產(chǎn)業(yè)扶持方式。如果仍然沿襲扶持傳統制造業(yè)的方式來(lái)進(jìn)行，那就難以奏效。
中國經(jīng)濟正在步入新常態(tài)，不僅意味著(zhù)經(jīng)濟增長(cháng)會(huì )慢一個(gè)臺階，更在于經(jīng)濟結構和運行機制正在發(fā)生著(zhù)根本變化。政府管理經(jīng)濟和扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方式和政策，必須要隨之改變。服務(wù)型經(jīng)濟體總體特征是：縱向聯(lián)系減弱，橫向聯(lián)系增強，政府縱向管理經(jīng)濟的行政權力必須要逐步退出，法治力量和市場(chǎng)機制將發(fā)揮根本的制約和調節作用。
自律組織替代政府管理社會(huì )
我國的社會(huì )結構正在扁平化、多元化、互聯(lián)網(wǎng)化和自組織化，政府正在逐漸退出很多社會(huì )管理領(lǐng)域，各種社會(huì )自律組織正在替代政府，自我管理社會(huì )。社會(huì )的自我管理，必須以社會(huì )管理的法治化為前提。依法治國的重要目標就是要實(shí)現依法治理社會(huì )。
我國政府不僅要管理龐大的經(jīng)濟體，更需要事無(wú)巨細地管理好社會(huì )，各級政府要做到對社會(huì )全面管理，不留死角。龐大的社會(huì )管理工作，成了各級政府最沉重的負擔。政府全方位的社會(huì )管理工作，造成了政府機構臃腫，人員龐雜。編制內的機構和人員不夠用，又需要增加很多編制外的機構和人員，造成了公務(wù)員隊伍龐大，準公務(wù)員隊伍更龐大。
當前，各種縱向經(jīng)濟管理部門(mén)和社會(huì )管理機構正在打破，各種束縛人員、資金、信息和資源橫向流動(dòng)的障礙正在被清除。橫向流動(dòng)橫向聯(lián)系正在逐步加強�；ヂ�(lián)網(wǎng)特別是移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，開(kāi)始影響到社會(huì )的組織結構、人們的社會(huì )關(guān)系和意識行為�；ヂ�(lián)網(wǎng)不僅把幾十個(gè)產(chǎn)業(yè)聯(lián)在一起，把生產(chǎn)、流通、消費和服務(wù)聯(lián)在一起，也打破了傳統組織的鏈接方式，讓人們從傳統的組織中掙脫出來(lái)，重新分化和組合�；ヂ�(lián)網(wǎng)使得組織和非組織的邊界日益模糊，使得個(gè)體和組織、個(gè)體與社會(huì )的關(guān)系日益模糊�；ヂ�(lián)網(wǎng)的平等性、擴散性和無(wú)限復雜的交互式，正在改變著(zhù)人們的社會(huì )關(guān)系。一句話(huà)，互聯(lián)網(wǎng)正在沖擊著(zhù)政府傳統的條塊分割化的社會(huì )管理模式。
十八屆三中全會(huì )確立的改革方向，不僅要劃清政府和市場(chǎng)的邊界，也要劃清政府和社會(huì )的邊界。要把社會(huì )自我管理的職能重新交還給社會(huì )。要把政府從大量繁雜的社會(huì )事務(wù)管理中解放出來(lái)，更好地行使公共服務(wù)職能。政府管理社會(huì )的目標，不是要全覆蓋，不是要管理不留死角，那是永遠也達不到的目標，而是要培養社會(huì )的自我管理能力，最終實(shí)現大部分社會(huì )運行不需要政府管，起碼不需要政府直接管，做到無(wú)為而為。
為此，需要大力培養社會(huì )自律組織，包括各種行業(yè)協(xié)會(huì )、職業(yè)協(xié)會(huì )、中介機構和交易平臺等。要大力培養社會(huì )基層組織自我管理、自我服務(wù)的能力。要把現在作為各級政府附屬機構的各種行業(yè)組織和協(xié)會(huì )組織，轉變?yōu)橛缮鐣?huì )自主組織，由市場(chǎng)競爭產(chǎn)生，具有特定行業(yè)和領(lǐng)域管理能力的真正的社會(huì )自律組織。各種社會(huì )自律組織將形成各種自律規則，這些自律規則是市場(chǎng)規則的重要組成部分，在依法合規的前提下，政府要對其加以保護。要把現行在各行業(yè)各領(lǐng)域中發(fā)揮作用的各種行政規章逐步退出來(lái)，讓行業(yè)自律規則發(fā)揮作用。社會(huì )自我管理的核心是依法管理。沒(méi)有法律體系的完備，沒(méi)有執法體系的透明，沒(méi)有全社會(huì )法律意識的增強，那是不可能實(shí)現的。
總之，當政府的行政權力逐漸退出經(jīng)濟和社會(huì )管理的各個(gè)領(lǐng)域，當整個(gè)中國經(jīng)濟逐步演變成以橫向聯(lián)系為特征的服務(wù)型經(jīng)濟體，當社會(huì )組織開(kāi)始扁平化、互聯(lián)網(wǎng)化和自組織化，需要社會(huì )自我管理、高度自治的時(shí)候，全面推進(jìn)全社會(huì )法治建設，進(jìn)一步提高黨和政府的依法治國水平，成為當前最迫切的改革和發(fā)展任務(wù)。
