金融機構積極性高漲，全國19省相關(guān)地區正在試點(diǎn)

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　　新一輪農村土地制度改革提速，改革所涉及的法律法規修訂成為當前工作的一大重點(diǎn)。伴隨著(zhù)越來(lái)越多的金融機構積極試點(diǎn)農村土地承包經(jīng)營(yíng)權抵押貸款業(yè)務(wù)，其面臨的現行法律法規抵觸問(wèn)題日益突出。日前，中央農村工作領(lǐng)導小組副組長(cháng)、辦公室主任陳錫文在接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪(fǎng)時(shí)表示，現在央行有關(guān)部門(mén)正在研究制定方案，對農村土地承包經(jīng)營(yíng)權抵押貸款試點(diǎn)工作進(jìn)行整體部署。改革中所有涉及修法的內容則將參考上海自貿區“先行先試”的做法，即在部分試點(diǎn)地區經(jīng)過(guò)授權后方能開(kāi)展，待成果經(jīng)過(guò)檢驗后再考慮是否在全國內修法。
　　據了解，十八屆三中全會(huì )后，中央迅速梳理分解了300多項改革任務(wù)，其中《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提到，“賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經(jīng)營(yíng)權抵押、擔保權能”工作由央行牽頭。今年以來(lái)，包括北京、四川、湖南等地陸續有金融機構啟動(dòng)農地承包經(jīng)營(yíng)權抵押貸款業(yè)務(wù)，涉及機構包括中國郵政儲蓄銀行及各地城商行等。與此同時(shí)，國有大行也開(kāi)始瞄準這項業(yè)務(wù)，工行、建行甚至國家開(kāi)發(fā)銀行都在這一領(lǐng)域有開(kāi)展試點(diǎn)的打算，日前農行率先出臺了相關(guān)辦法，成為首家從總行層面推行該類(lèi)貸款的大型商業(yè)銀行。
　　但是，《經(jīng)濟參考報》記者此前走訪(fǎng)多地發(fā)現，目前開(kāi)展該項業(yè)務(wù)的地區，都或多或少因為法律、政策的現實(shí)阻礙而面臨重重困難。因為要推進(jìn)這項工作，涉及的一系列法律法規都有待修改，包括《土地管理法》、《物權法》、《擔保法》等。目前，這些法律規定農村土地的使用權不能出讓、出租或抵押和擔保，直接導致相關(guān)工作不能合法開(kāi)展。據陳錫文透露，目前全國已有19省的相關(guān)地區正在開(kāi)展試點(diǎn)，為了保證試點(diǎn)工作有序進(jìn)行，央行有關(guān)部門(mén)正在研究制定整體試點(diǎn)方案，因為改革過(guò)程中涉法內容較多，央行也正在和立法機關(guān)積極溝通，修法工作正在緊鑼密鼓的研究之中。
　　截至目前，改革所涉及的法律問(wèn)題一般來(lái)說(shuō)都是采取“立”“改”“廢”三種處理手段，而在農地承包經(jīng)營(yíng)權抵押的問(wèn)題上則更麻煩一些。陳錫文表示，《物權法》、《擔保法》等明確規定農村集體土地的使用權不得用于抵押擔保，最初央行希望能通過(guò)有關(guān)部門(mén)出臺司法解釋的方式讓這項改革合法化，但是司法部門(mén)卻認為，司法解釋解釋不到這個(gè)程度。于是，法律沒(méi)有改就意味著(zhù)改革不能在全國范圍內實(shí)行，現在只能靠立法機關(guān)在一定期限內在一定范圍進(jìn)行授權，同意在特定地區不實(shí)行部分法律的部分條款。而這種模式的典型案例就是上海自貿區。
　　“上海自貿區就是在28平方公里內，有三項法律三年內可以不實(shí)行，而三年后要檢驗授權的效果，如果效果好就是未來(lái)修法的重要依據，如果效果不好就退回去，再想其他辦法�！标愬a文說(shuō)，當農村土地制度改革遭遇法律障礙時(shí)也將采用這種模式，首先肯定不會(huì )在全國范圍內推進(jìn)，不否定現行法律，所以只能試點(diǎn)；其次是在試點(diǎn)前要取得人大常委會(huì )的授權。值得一提的是，授權的程序非常嚴格，在上海自貿區，國務(wù)院最初提出的是四項法律三年內不實(shí)行，但最終經(jīng)過(guò)人大常委會(huì )反復研究討論后通過(guò)的只有三項法律。
　　陳錫文表示，在實(shí)踐中，規避法律障礙也有很多技巧可尋，例如在《擔保法》中并沒(méi)有提到承包經(jīng)營(yíng)權的概念，原文用詞為土地“使用權”，這就給現在各大金融機構繼續推進(jìn)試點(diǎn)而不從根本上觸犯法律留有一定空間。對中央政府而言，最重要的一點(diǎn)就是如何設計好試點(diǎn)方案，通過(guò)和立法及司法機關(guān)溝通，確定在何種限制條件下進(jìn)行改革。
　　目前，地方政府和金融機構開(kāi)展這項工作的積極性很高，農民也有一定的期盼度。今年以來(lái)，信貸資金定向支持“小微”“三農”的政策信號愈發(fā)明確，但受經(jīng)濟下行周期的影響，商業(yè)銀行資產(chǎn)質(zhì)量下降壓力也較為突出，銀行傾向于在抵押方式上創(chuàng )新，農地承包經(jīng)營(yíng)權抵押正是目前金融機構的一個(gè)重要選項。然而，陳錫文表示，現在各大機構的確是在按照中央的要求進(jìn)行試點(diǎn)，但是這種模式能解決多少農業(yè)資金缺口，對其未來(lái)發(fā)展要寄予多大的希望，還是要實(shí)事求是，這里面還有很多細致的問(wèn)題沒(méi)有解決。
　　例如，目前已經(jīng)通過(guò)三權分置的理論解決了一些實(shí)踐問(wèn)題，農民自有的土地經(jīng)營(yíng)權，可以自己處置和抵押，最壞的情況就是失去幾年經(jīng)營(yíng)權。然而要注意的是，經(jīng)營(yíng)權是可以流轉的，如果流轉過(guò)后的經(jīng)營(yíng)權再用于抵押，當出現承租人還不起銀行錢(qián)然后跑路時(shí)，就會(huì )出現原有土地承包人和銀行都拿不回土地的局面。據了解，這種情況在一些地區已經(jīng)發(fā)生過(guò)，有農戶(hù)把全村的土地經(jīng)營(yíng)權都流轉過(guò)來(lái)，隨后發(fā)現還不上200多萬(wàn)元抵押貸款，就選擇了“跑路”。雖然最終通過(guò)地方政府協(xié)調將土地還給了各家農戶(hù)，但是因為銀行沒(méi)有拿回貸款，農民的承包經(jīng)營(yíng)權證也就拿不回來(lái)了。
　　“未來(lái)還不知道會(huì )引發(fā)多少類(lèi)似的問(wèn)題�！标愬a文說(shuō)，因此方案的設計必須細致，例如金融機構在處理流轉過(guò)后的土地經(jīng)營(yíng)權抵押時(shí)，不能按照全部有效流轉期進(jìn)行抵押，比如五年的流轉期最多抵押兩年，如果到期無(wú)法償還，之后的三年銀行還可以將土地租給其他人，以防止承租人跑路后出現壞賬。