趙乃育/繪

　　33歲的郝芳芬是四川雅安市漢源縣九襄鎮的一名村民，在成都市從事家政服務(wù)已近8年。談到落戶(hù)成都或者雅安市，郝芳芬顯得有些猶豫。她坦言，雖然這幾年收入從過(guò)去每月的1500元漲至2500多元，但她還是希望將戶(hù)口留在家鄉�！按蟪鞘猩�活成本比老家高多了。在老家，自己有地，吃喝不愁�！�
　　在國務(wù)院新出臺的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶(hù)籍制度改革的意見(jiàn)》中，將在2020年實(shí)現1億左右農業(yè)轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶(hù)作為一項重要目標。然而《經(jīng)濟參考報》記者近期在浙江、河南、四川、陜西、江西等地采訪(fǎng)時(shí)卻發(fā)現，盡管各地均出臺了政策推進(jìn)戶(hù)籍制度改革，但相當數量的農民卻因擔心自己原有利益受損和難以享受城市居民配套待遇而心存顧慮，“進(jìn)城不落戶(hù)”的現象突出，甚至出現了原有城市戶(hù)籍人口希望換成農村戶(hù)籍的“逆城鎮化”現象。

　　戶(hù)口利益鏈此消彼長(cháng)　農民落戶(hù)城鎮顧慮多

　　浙江省公安廳人口管理與服務(wù)總隊總隊長(cháng)阮文廣認為，隨著(zhù)經(jīng)濟快速發(fā)展、城鄉建設不斷加快和社會(huì )利益格局持續調整，農村戶(hù)口背后的利益鏈越來(lái)越長(cháng)，城鎮戶(hù)口背后的利益鏈越來(lái)越短，農業(yè)轉移人口進(jìn)城落戶(hù)意愿不強的趨勢還可能進(jìn)一步加劇。

　　和郝芳芬一樣，在勞務(wù)輸出大省四川、河南等地，大多數農民工對在城鎮落戶(hù)“顧慮較多”。國家統計局河南調查總隊2013年底的一份調研報告顯示，盡管當前農業(yè)轉移人口成為城鎮居民的意愿較為強烈，超過(guò)八成的農民愿意在城鎮就業(yè)生活，但在城鎮落戶(hù)的積極性并不高，商丘市愿意落戶(hù)城鎮的農村轉移就業(yè)人口比例不足5％。
　　在人口流入大省浙江，由于擔心不能在城鎮長(cháng)期穩定就業(yè)，對流出地農村的既得和預期利益又難以割舍，在流入地落戶(hù)的意愿也并不強烈。據2014年2月該省流動(dòng)人口流動(dòng)狀況抽樣調查，“希望在居住地落戶(hù)的”僅占8.5%，大部分流動(dòng)人口更看重務(wù)工收入、子女就學(xué)和社會(huì )保障等問(wèn)題。
　　河南省許昌縣尚集鎮羅門(mén)村村民完海亮“一輩子窮在戶(hù)口上”的遭遇正是許多農民“進(jìn)城不轉戶(hù)”心態(tài)的注腳。近4000口人的羅門(mén)村，2000多個(gè)勞動(dòng)力全部在外務(wù)工，800多戶(hù)中在市縣購房者多達100多戶(hù)，但戶(hù)口都留在村里。2004年農業(yè)稅廢除后，完海亮借在鄭州工作之機，花費數萬(wàn)元將全家4口的戶(hù)口遷到了鄭州，此后企業(yè)倒閉，失業(yè)多年連社會(huì )保險的費用都難以為繼，無(wú)奈之下，2012年，完海亮花費2萬(wàn)多元為村里打井、修路，得到村民許可，又重新將戶(hù)口遷回了農村。

　　落戶(hù)成本成“硬骨頭”　城鎮承載能力有限

　　據中國社科院發(fā)布的《中國城市化發(fā)展報告2012》，在社會(huì )保障和公共服務(wù)配套上，農民市民化的平均成本為10萬(wàn)元/人，進(jìn)入大城市的成本還將成倍增加�！督�(jīng)濟參考報》記者在浙江、四川、江西等地追蹤采訪(fǎng)時(shí)發(fā)現，落戶(hù)成本高是許多戶(hù)籍制度改革參與者們最大的顧慮。

　　教育問(wèn)題一直是進(jìn)城務(wù)工人員最關(guān)注的話(huà)題。近年來(lái)，各地大力解決進(jìn)城務(wù)工人員子女的就讀問(wèn)題。隨著(zhù)大量農民工子女流入城鎮，給地方財政帶來(lái)了一些負擔。成都市教育局局長(cháng)呂信偉曾給記者算過(guò)一筆賬：成都現有義務(wù)教育階段外來(lái)務(wù)工子女36萬(wàn)人，每人每年財政轉移支付僅300元，而成都市生均教育成本在1萬(wàn)元以上。
　　“只要農民工落戶(hù)南昌，其子女入學(xué)和當地城市居民子女入學(xué)并無(wú)政策上的差異�！蹦喜�市教育局義務(wù)教育工作處楊雪飛介紹。經(jīng)測算，若南昌新增100萬(wàn)城市人口，預計學(xué)生將增加20萬(wàn)人。而要在短時(shí)期建立一批師資合格的教師隊伍、能夠提供合格教育質(zhì)量的學(xué)校非一朝一夕之事。
　　城市基礎設施的配套也成為戶(hù)籍改革后城鎮化面臨的突出問(wèn)題。以自來(lái)水供給為例，今年以來(lái)，鄭州城區因干旱問(wèn)題已發(fā)生兩次供水危機。按照規劃到2020年，鄭州市中心城區人口要達到700萬(wàn)，而目前僅為300多萬(wàn)。鄭州市自來(lái)水公司的規劃顯示，為了配套人口增長(cháng)，鄭州市將新建7個(gè)水廠(chǎng)，供水能力達到214萬(wàn)立方米，為目前鄭州市供水能力的數倍。但一個(gè)尷尬的現實(shí)是，目前僅有一座水廠(chǎng)在建，其余規劃僅停留紙面，周邊水源呈現枯竭態(tài)勢。而河南省電力公司也反映，當前，隨著(zhù)人口向城鎮的集聚，鄭州等大城市和縣域農電的迎峰供給也都日漸緊張，大城市限電和農村超負荷區域存在擴大化趨勢。而龐大的電網(wǎng)新建和擴容投資以及供地等問(wèn)題都日漸凸顯。
　　“當前城鎮承載農業(yè)轉移人口市民化的能力比較有限。近年來(lái)浙江省各地的環(huán)境污染、交通擁堵、房?jì)r(jià)和生活成本上升、就學(xué)就醫資源緊張等‘城鎮病’已逐漸顯現�！比钗膹V說(shuō)，“以2300萬(wàn)流動(dòng)人口基數計算，全省農業(yè)轉移人口市民化總成本將達2.3萬(wàn)億元，而2013年浙江省地方財政收入為3797億元�！�

　　統籌城鄉一體化　促進(jìn)人口雙向流動(dòng)

　　專(zhuān)家認為，需要在制度設計上考慮到農民的利益和意愿，通過(guò)市場(chǎng)化手段和利益贖買(mǎi)選擇來(lái)保障農民的自由選擇權，而不是采取強制性和強迫性措施。

　　河南省發(fā)改委主任孫廷喜認為，城鎮化的科學(xué)推進(jìn)必須確保農民的利益不受損害，要積極推進(jìn)農村土地承包經(jīng)營(yíng)權登記試點(diǎn)、農村宅基地確權登記頒證工作和集體經(jīng)濟股份制改革，完善農村土地流轉服務(wù)體系，促進(jìn)農民收益最大化，消除農民進(jìn)城后顧之憂(yōu)，彌補進(jìn)城個(gè)人成本，增強向城鎮轉移動(dòng)力。
　　河南大學(xué)教授耿明齋認為，破解戶(hù)籍逆城鎮化的困局，除農村個(gè)人資產(chǎn)問(wèn)題外，培養農民進(jìn)城必需的文化和技術(shù)等“軟實(shí)力”，一方面，政府部門(mén)應該多為農民工提供教育、培訓的機會(huì )和平臺，從政策上要求農民工必須接受必要的事業(yè)培訓或持證上崗；另一方面，農民工要積極主動(dòng)參加各類(lèi)學(xué)習培訓，不斷提高自身文化水平和技能水平，提高自身就業(yè)能力和技能水平，真正在城市立足。
　　“戶(hù)籍制度改革目前只是邁出了第一步，實(shí)際上，城鄉戶(hù)籍制度改革和城鄉一體化，不僅意味著(zhù)農村人口可以在城市定居，也意味著(zhù)城市人口可以到鄉村定居�！敝袊�社會(huì )科學(xué)院農村發(fā)展研究所副研究員李人慶說(shuō)，“如果只有單向的流動(dòng)，那還稱(chēng)不上所謂的一體化。我們要改變傳統思維，城鄉統籌并不一定是城來(lái)統鄉，完全可以借鑒農村政策中好的，來(lái)影響城市政策。在城鄉之間都需要在福利和保障政策上不斷消除不平等的權利責任，建構國民一體化的權利責任保障體系。對于其選擇也要考慮到其心理社會(huì )承受力給予一定緩沖期，緩解其心理壓力和社會(huì )適應壓力�！�

　　著(zhù)眼就地市民化　傾斜性投資中小城鎮

　　專(zhuān)家認為，當前要推進(jìn)戶(hù)籍制度改革，關(guān)鍵在于通過(guò)同步配套改革，增強進(jìn)城動(dòng)力，解決好進(jìn)城農民工在住房保障、就業(yè)服務(wù)、子女教育等方面的需求，逐步實(shí)現社會(huì )保障跨市州接續，全省范圍無(wú)縫對接，推動(dòng)城鎮常住人口享有城鎮基本公共服務(wù)和同等權利。

　　“人口城市化和市民化需要相應的公共財政支撐，如何分攤流動(dòng)人口定居所帶來(lái)的城市化財政負擔,是一個(gè)尚待解決的難題�！敝袊�社會(huì )科學(xué)院農村發(fā)展研究所副研究員李人慶認為，“中小城市的人口擴張會(huì )對人口流入地財政帶來(lái)壓力，財政保障需要解決財權和事權不相匹配的問(wèn)題�！�
　　阮文廣認為，戶(hù)籍制度改革應當著(zhù)眼于農業(yè)轉移人口就近就地市民化。就近就地市民化成本較低。從城市承載能力看，流動(dòng)人口過(guò)度流向大城市，可能會(huì )給大城市帶來(lái)交通堵塞、環(huán)境污染、資源緊張、城市貧富兩極分化等“大城市病”。同時(shí)，隨著(zhù)農村生活水平日益提升，農村人口到大城市居住生活的意愿正日益減弱。無(wú)論從城鎮化長(cháng)遠發(fā)展看，還是從農村人口自身意愿看，促進(jìn)農業(yè)轉移人口就地就近市民化應該是戶(hù)籍制度改革的最佳選擇。
　　“現在國家主導向農村地區投資較多，利益集團大公司主導的投資多集中于大城市，而中小城市和建制鎮等恰恰是目前投資少有覆蓋的地方。我們需要改變現在的國家財政戰略，堅持向城鎮做傾斜性投資，改變以往投資集中于大城市的局面，以投資改善中小城市和鄉鎮的發(fā)展環(huán)境�！敝袊�人民大學(xué)農業(yè)與農村發(fā)展學(xué)院院長(cháng)溫鐵軍認為。
　　此外，阮文廣認為，當前我國戶(hù)籍管理制度相關(guān)法律法規滯后，已成為深入推進(jìn)戶(hù)籍制度改革面臨的嚴峻問(wèn)題，早已與我國目前的社會(huì )情況不相適應，使推進(jìn)戶(hù)籍制度改革缺乏全面完整的法律參照，建議盡快出臺相應的法律法規，讓基層部門(mén)在具體操作過(guò)程中有法律依據。