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　　近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于引導農村土地經(jīng)營(yíng)權有序流轉發(fā)展農業(yè)適度規模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》。文件提出要實(shí)現所有權、承包權、經(jīng)營(yíng)權三權分置，引導土地經(jīng)營(yíng)權有序流轉。按照全國統一安排，穩步推進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權抵押、擔保試點(diǎn)，研究制定統一規范的實(shí)施辦法，探索建立抵押資產(chǎn)處置機制。
　　針對土地流轉，《意見(jiàn)》提出了四個(gè)“堅持”的基本原則：堅持農村土地集體所有權，穩定農戶(hù)承包權，放活土地經(jīng)營(yíng)權，以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎，推進(jìn)家庭經(jīng)營(yíng)、集體經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)等多種經(jīng)營(yíng)方式共同發(fā)展；堅持以改革為動(dòng)力，充分發(fā)揮農民首創(chuàng )精神，鼓勵創(chuàng )新，支持基層先行先試，靠改革破解發(fā)展難題；堅持依法、自愿、有償，以農民為主體，政府扶持引導，市場(chǎng)配置資源，土地經(jīng)營(yíng)權流轉不得違背承包農戶(hù)意愿、不得損害農民權益、不得改變土地用途、不得破壞農業(yè)綜合生產(chǎn)能力和農業(yè)生態(tài)環(huán)境；堅持經(jīng)營(yíng)規模適度，既要注重提升土地經(jīng)營(yíng)規模，又要防止土地過(guò)度集中，兼顧效率與公平，不斷提高勞動(dòng)生產(chǎn)率、土地產(chǎn)出率和資源利用率，確保農地農用，重點(diǎn)支持發(fā)展糧食規�；�生產(chǎn)。
　　“《意見(jiàn)》對土地流轉的各方面發(fā)展都進(jìn)行了規劃，尤其是在規范經(jīng)營(yíng)權抵押方面的安排非常及時(shí)�！敝袊�人民大學(xué)農業(yè)與農村發(fā)展學(xué)院教授鄭風(fēng)田說(shuō)。
　　今年以來(lái)，包括北京、四川、湖南等地陸續有金融機構啟動(dòng)農地承包經(jīng)營(yíng)權抵押貸款業(yè)務(wù)，涉及機構包括中國郵政儲蓄銀行及各地城商行等。與此同時(shí)，國有大行也開(kāi)始瞄準這項業(yè)務(wù)，工行、建行甚至國家開(kāi)發(fā)銀行都在這一領(lǐng)域有試點(diǎn)打算。據了解，目前全國已有19省的相關(guān)地區正在開(kāi)展試點(diǎn)。但是《經(jīng)濟參考報》記者此前走訪(fǎng)多地發(fā)現，目前開(kāi)展該項業(yè)務(wù)的地區，都或多或少因為法律、政策的現實(shí)阻礙而面臨重重困難，尤其是在抵押資產(chǎn)處置方面，現在還沒(méi)有出臺相應的機制。
　　由于機制缺位，目前已經(jīng)出現了因抵押物處置不當而產(chǎn)生的矛盾。鄭風(fēng)田表示，現在有好多地方的土地經(jīng)營(yíng)權全被村干部拿走后做抵押了，農民都不知道，一旦出現壞賬就會(huì )引發(fā)糾紛。另有知情人士告訴記者，今年在山東某地，有農戶(hù)把全村的土地經(jīng)營(yíng)權都流轉過(guò)來(lái)，隨后發(fā)現還不上200多萬(wàn)元抵押貸款，就選擇了“跑路”。
　　對此，中央農村工作領(lǐng)導小組副組長(cháng)、辦公室主任陳錫文此前在接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪(fǎng)時(shí)表示，三權分置理論確實(shí)解決了一些實(shí)踐問(wèn)題，但要注意的是，經(jīng)營(yíng)權是可以流轉的，如果流轉之后的經(jīng)營(yíng)權再用于抵押，當出現承租人因還不起銀行錢(qián)而跑路時(shí)，就會(huì )出現原有土地承包人和銀行都拿不回土地的局面。
　　鄭風(fēng)田表示，出了問(wèn)題后經(jīng)營(yíng)權作為抵押物如何處置是目前這項改革爭議最大的地方。抵押是一種金融行為，必然伴隨著(zhù)風(fēng)險。而化解風(fēng)險的辦法在各地可能是不一樣的，可以期待文件中提出的探索建立更完善的機制。而且這個(gè)機制不應僅是針對處置的，從評估到貸款再到保險都要建立起來(lái)才行，例如設立專(zhuān)門(mén)的資產(chǎn)評估機構等，因此還有待銀行部門(mén)會(huì )同農業(yè)部門(mén)發(fā)布完整的政策綱要。
　　而據陳錫文透露，為了保證試點(diǎn)工作有序進(jìn)行，央行有關(guān)部門(mén)正在研究制定土地經(jīng)營(yíng)權抵押貸款的整體方案。
　　另外，《意見(jiàn)》還對穩定完善農村土地承包關(guān)系、加快培育新型農業(yè)經(jīng)營(yíng)主體、建立健全農業(yè)社會(huì )化服務(wù)體系等做了詳細安排。提出在穩步擴大試點(diǎn)的基礎上，用5年左右時(shí)間基本完成土地承包經(jīng)營(yíng)權確權登記頒證工作，妥善解決農戶(hù)承包地塊面積不準、四至不清等問(wèn)題；堅持最嚴格的耕地保護制度，切實(shí)保護基本農田，禁借土地流轉之名違規搞非農建設；以及各地對工商企業(yè)長(cháng)時(shí)間、大面積租賃農戶(hù)承包地要有明確的上限控制，建立健全資格審查、項目審核、風(fēng)險保障金制度，對租地條件、經(jīng)營(yíng)范圍和違規處罰等作出規定。