深改組審議農村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作意見(jiàn)

　　農村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市、宅基地制度等廣受關(guān)注的農村“三塊地”改革頂層設計呼之欲出。2日召開(kāi)的中央全面深化改革領(lǐng)導小組第七次會(huì )議審議了《關(guān)于農村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，并強調，推動(dòng)改革頂層設計和基層探索互動(dòng)，堅持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線(xiàn)不突破、農民利益不受損三條底線(xiàn)。
　　《經(jīng)濟參考報》記者從多位權威人士處獲悉，這3項改革的頂層設計方向是，在十八屆三中全會(huì )《決定》明確方向和任務(wù)的前提下，明確農村集體土地所有權主體和產(chǎn)權主體；完善農村集體土地使用權的類(lèi)型和權能；探索集體土地所有權的多種組織和實(shí)現方式，保障農民公平分享土地增值收益。

　　試點(diǎn)　“三塊地”改革分類(lèi)實(shí)施

　　中央全面深化改革領(lǐng)導小組第七次會(huì )議指出，要始終把維護好、實(shí)現好、發(fā)展好農民權益作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，堅持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線(xiàn)不突破、農民利益不受損三條底線(xiàn)，在試點(diǎn)基礎上有序推進(jìn)。土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市、宅基地制度改革關(guān)系密切，可以作統一部署和要求，但試點(diǎn)工作中要分類(lèi)實(shí)施。嚴守18億畝耕地紅線(xiàn)是推進(jìn)農村土地制度改革的底線(xiàn)、是試點(diǎn)的大前提，決不能逾越。對宅基地制度改革的試點(diǎn)條件和范圍要嚴格把關(guān)，不能侵犯農民利益，同時(shí)不得以退出宅基地使用權作為進(jìn)城落戶(hù)的條件，這是關(guān)系社會(huì )安定的重要舉措。中央有關(guān)部門(mén)和地方要加強指導監督，嚴格把握試點(diǎn)條件。
　　《經(jīng)濟參考報》記者此前從知情人士處獲悉，農村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市、宅基地制度的改革試點(diǎn)將緊扣十八屆三中全會(huì )提出的農村土地制度改革的任務(wù)。大方向是在堅持農村土地集體所有制的前提下，強化土地用途管制，明晰土地所有權；完善建設用地使用權，保障和豐富宅基地用益物權，構建完整的農村集體土地產(chǎn)權制度；充分發(fā)揮集體土地的資源和資產(chǎn)的雙重作用，最終形成產(chǎn)權明晰，權能明確，權益保障，流轉暢順，分配合理的城鄉統一建設用地市場(chǎng)。
　　針對這“三塊地”，國土資源部有關(guān)人士告訴《經(jīng)濟參考報》記者，這一輪改革主要有幾大亮點(diǎn)。
　　一是將按照集體土地所有權的主體類(lèi)型，將集體土地明確歸屬為鄉、村、小組三類(lèi)集體產(chǎn)權主體，探索所有權的多種實(shí)現方式和經(jīng)濟組織形態(tài)。
　　二是按照土地使用方式和市場(chǎng)需要，建立與國有土地同等的劃撥，出讓?zhuān)�出租土地使用權�?lèi)型，賦予農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地與國有經(jīng)營(yíng)性建設用地同等的權利，在符合規劃用途管制和依法取得的前提下，允許農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地出讓、租賃、入股，真正實(shí)現與國有土地同等入市，同權同價(jià)。
　　三是按照所有權產(chǎn)權關(guān)系，在集體經(jīng)濟組織內部探索宅基地的有條件有償使用和自愿有償退出的機制，同時(shí)還要穩妥審慎的推進(jìn)農民住房財產(chǎn)權抵押擔保，以擴寬農民增加財產(chǎn)性收入的渠道。
　　四是在征地改革中，要縮小征地范圍，規范征地程序，完善補償標準，建立被征地農民合理規范多元的保障機制，除此之外，還將在集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市中，建立兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機制。

　　探索　集體建設用地宅基地確權超七成

　　中央全面深化改革領(lǐng)導小組第七次會(huì )議強調，進(jìn)行改革試點(diǎn)，對全面深化改革具有重要意義。我國地區發(fā)展不平衡，改革試點(diǎn)的實(shí)施條件差異較大，要鼓勵不同區域進(jìn)行差別化探索。
　　近年來(lái)，各地結合各自的實(shí)際，對“三塊地”的改革進(jìn)行了積極的探索，為改革完善農村土地制度積累了經(jīng)驗。
　　國土資源部副部長(cháng)胡存智說(shuō)，多年來(lái)，國土資源部先后部署啟動(dòng)了兩輪征地制度改革試點(diǎn)，逐步提高了征地補償標準。截至目前，有十三個(gè)省制定了征地統一年產(chǎn)值的標準，有六個(gè)省已經(jīng)實(shí)行征地統一年產(chǎn)值標準，十個(gè)省全部實(shí)行了征地區片綜合地價(jià)，征地的統一年產(chǎn)值標準和區片的綜合地價(jià)由省政府公開(kāi)發(fā)布，補償標準普遍提高30%以上，有的提高了一倍以上。
　　在擴展安置途徑方面，胡存智表示，一些地方結合實(shí)際探索在征地時(shí)安排一定的建設用地留給被征地農民集體經(jīng)濟組織開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)，使其擁有長(cháng)期的、穩定的收益來(lái)源，目前，全國有20多個(gè)省份探索實(shí)行留地留物業(yè)的安置方式，留地比例一般為征地面積的8%-15%。此外，截止到2013年底，全國已有30個(gè)省出臺了關(guān)于做好被征地農民社會(huì )保障工作的征求意見(jiàn)，約有3000萬(wàn)左右的被征地農民納入了基本的養老保險范圍。目前，一些試點(diǎn)經(jīng)驗已在國務(wù)院相關(guān)文件中上升為政策，還有一些試點(diǎn)探索為下一步的深化改革提供了實(shí)踐基礎。
　　此外，作為一切土地改革開(kāi)展的基礎，集體土地所有權確權登記發(fā)證工作也在迅速地推進(jìn)當中。截至2013年底，全國農村集體土地所有權確權登記發(fā)證率已經(jīng)達到了97%，接近完成。同時(shí)，有關(guān)部門(mén)加強了農村地籍調查，加快推進(jìn)宅基地和集體建設用地使用權確權登記發(fā)證，截止到2014年7月份，全國農村集體建設用地使用權和宅基地使用權發(fā)證率分別達到了72%和80%。與此同時(shí)，絕大多數縣市都已經(jīng)建立了農村集體土地確權登記發(fā)證的數據庫和信息系統，為建立城鄉統一的建設用地市場(chǎng)提供了基礎信息。
　　據胡存智介紹，多年來(lái)，部分地區如天津濱海新區、重慶、成都等地開(kāi)展了農村集體建設用地流轉試點(diǎn)，探索增值收益在國家、集體、個(gè)人之間的合理分配；廣東、安徽在實(shí)踐的基礎上出臺了農村集體建設用地流轉的政府規章；一些地方通過(guò)各種方式開(kāi)展了宅基地有償退出，盤(pán)活利用為主要內容的試點(diǎn)；成都、溫州等地還開(kāi)展了宅基地抵押融資試點(diǎn)，推進(jìn)了生產(chǎn)要素在城鄉之間自由合理的流動(dòng)。

　　制約　農村土地資源配置仍低效

　　盡管各地都在積極探索，但隨著(zhù)城鎮化工業(yè)化的快速推進(jìn)，現行農村集體土地產(chǎn)權制度中一些不完善的地方逐步顯現，成為制約城鄉統籌發(fā)展的重要因素，這是現在亟須針對“三塊地”改革進(jìn)行頂層設計的重要原因。
　　這次改革所涉及的土地資源非常豐富。據調查推算，截止到2013年底，全國的集體經(jīng)營(yíng)性建設用地的面積約為4200萬(wàn)畝，占全國建設用地總量的13.3%左右，宅基地的總面積約為1.7億畝，約占集體建設用地的54%左右。但是，針對這些重要的資源性資產(chǎn)，胡存智日前表示，長(cháng)期以來(lái)，我國農村集體土地所有權產(chǎn)權不清，歸屬不明，農村土地資源配置低效，侵蝕了農村集體所有制度的基礎，影響了農業(yè)生產(chǎn)。
　　征地制度改革方面，據《經(jīng)濟參考報》記者此前采訪(fǎng)的業(yè)內人士稱(chēng)，我國現行征地制度存在征地權行使范圍過(guò)寬、征地補償標準低、征地程序不合理、征地安置途徑單一等多重缺陷。因征地引發(fā)的矛盾糾紛日益突出，一些地方在土地流轉過(guò)程中還出現“名為流轉、實(shí)為強征”的做法，嚴重侵犯了農民權益。
　　另外，中央農村工作領(lǐng)導小組副組長(cháng)、辦公室主任陳錫文此前說(shuō)，宅基地制度存在的問(wèn)題也比較突出。隨著(zhù)經(jīng)濟社會(huì )的發(fā)展，農村戶(hù)籍人口不斷增加，土地指標有限，很多地方已經(jīng)很多年沒(méi)有分配過(guò)宅基地了，“一戶(hù)一宅”的承諾難以?xún)冬F。此外，由于宅基地的土地無(wú)償使用，在一些地方出現了建新不拆舊、違規違章建房等情況。因此，現行的宅基地制度亟須改革和完善，要總結各地經(jīng)驗，逐步向前推進(jìn)改革。
　　胡存智說(shuō)，人多地少是我國推進(jìn)城鎮化最大的制約因素，而農村集體土地所有權，宅基地和集體建設用地使用權是農民及農民集體重要的土地權利，直接關(guān)系到每個(gè)農戶(hù)的切身利益，因此這項改革是推進(jìn)城鄉統籌發(fā)展，破解城鄉二元結構的動(dòng)力源泉。