一條長(cháng)江水道，幾多梗阻難解。
嘉陵江與長(cháng)江間有一小段不通航，打通的關(guān)鍵是修麗澤港，重慶、四川兩地為此“協(xié)調”了10多年，仍然卡在那里。
荊江“中梗阻”一直是長(cháng)江航運瓶頸，2013年國家投入43.3億元進(jìn)行整治，但熊家洲至城陵磯段43.8公里至今沒(méi)有確定方案。長(cháng)江航道局荊江航道整治工程建設指揮部常務(wù)副指揮長(cháng)高凱春稱(chēng)，這一段是“截彎取直”還是按原航道整治，有關(guān)部委、湖北省、湖南省爭論了20多年，組織了無(wú)數次專(zhuān)家論證會(huì )，但各有各的利益訴求，一直定不下來(lái)。這個(gè)地方不治，荊江“中梗阻”就解決不了。
……
《經(jīng)濟參考報》記者日前在長(cháng)江沿江省市采訪(fǎng)發(fā)現，多頭管理、條塊分割的體制使得地方與地方、部門(mén)與部門(mén)、地方與部門(mén)之間互設“關(guān)卡”矛盾重重。一條完整的水利大動(dòng)脈被割裂得七零八落，導致“該管的不想管，想管的管不了”，沿江企業(yè)和百姓為此叫苦不迭。
盡管多年來(lái)地區之間、部門(mén)之間建立了一系列協(xié)調機制，但由于種種原因，始終難以有效深入推進(jìn)。前兩年中央曾決定整合海事、公安、漁政、水利等部門(mén)的執法力量，然而，改革過(guò)程中遭遇利益部門(mén)抵制，有基層執法人員訴苦道：“現在的體制比以前還亂，改革改成了個(gè)‘爛尾工程’�！�
“建個(gè)碼頭連居委會(huì )都來(lái)管”
長(cháng)江里究竟有幾條“龍”？重慶萬(wàn)州一家港口企業(yè)的負責人深有體會(huì )。他說(shuō)，建個(gè)碼頭從跑手續到投產(chǎn)，8年算快的，什么單位都來(lái)管。航道、海事、建委、移民、國土、規劃、水利、地震、消防、質(zhì)監，連街道辦事處、居委會(huì )都來(lái)管。
四川省宜賓勛泰航運有限公司總經(jīng)理鐘貴林這幾年過(guò)得很艱難。由于向家壩水電站建設，金沙江下游100多公里航道已斷航6年，原計劃4月30日啟用的升船機要推遲26個(gè)月運行，這對像宜賓勛泰這樣只有五六條船的小企業(yè)是毀滅性的打擊。他對《經(jīng)濟參考報》記者說(shuō)：“船不能正常運行，沒(méi)辦法生存了，公司銀行貸款和民間借貸超過(guò)4000萬(wàn)元，員工已經(jīng)五個(gè)月沒(méi)發(fā)工資�！�
“宜賓的航運企業(yè)全面虧損，砂石船、運輸船沒(méi)有生存空間�！币速e航運協(xié)會(huì )會(huì )長(cháng)袁倫稱(chēng)，電站修好了可以改善航道條件，可企業(yè)只看發(fā)電效益，根本不考慮航運需求，向家壩還預留了一個(gè)500噸的升船機，溪洛渡、烏東德和白鶴灘沒(méi)有任何通航設施，大家的意見(jiàn)很大。
除了航電矛盾，航道和海事數據不一致也困擾著(zhù)航運企業(yè)。袁倫說(shuō)，長(cháng)江宜賓段海事、航道分屬地方交通廳和交通部直屬系統，海事部門(mén)的限制水深有時(shí)和航道部門(mén)公布的不一致，企業(yè)無(wú)所適從。按航道局公布的水深報給海事，簽不到證，也就沒(méi)法走船。另外，進(jìn)入不同海事部門(mén)管轄的水域，他們的執法辦法、尺度也不一樣，船員操作起來(lái)很麻煩。
海事部門(mén)體制不順，還會(huì )導致重復收費。重慶鄂渝港口裝卸有限公司負責人說(shuō)，地方海事管支流，長(cháng)江直屬海事管干流，船在嘉陵江裝貨之后，到地方海事局簽證要交船舶港務(wù)費，船到了長(cháng)江干線(xiàn)，隸屬長(cháng)江海事局的重慶海事檢查到了，又要簽證再交一次錢(qián)。
出口貨物運輸要和更多部門(mén)打交道，面對的“隱形關(guān)卡”也更多。民生物流四川有限公司總經(jīng)理楊勁松說(shuō)，由于不同地區海關(guān)間互相競爭、搶奪關(guān)稅，企業(yè)經(jīng)常被兩頭推諉。
“九龍治水”相互掣肘難成合力
立體綜合交通體系中公空鐵水管的銜接問(wèn)題，三峽大壩及上游水庫群的聯(lián)合調度問(wèn)題，漁業(yè)資源保護與水電站、航運的矛盾等各種問(wèn)題，都因部門(mén)之間的利益不同、相互掣肘難以形成合力。
《經(jīng)濟參考報》記者乘坐長(cháng)江宜賓航道局的公務(wù)船在長(cháng)江航行，航道人員仔細清理了幾座航標周?chē)碾s物，船開(kāi)至金沙江口時(shí)，眼見(jiàn)前方航標毀損，工作人員卻無(wú)動(dòng)于衷�！澳沁吺墙鹕辰�，歸地方港航部門(mén)管，我們不能過(guò)去”。
陽(yáng)段、九江段水域采訪(fǎng)時(shí)，記者看到海事部門(mén)對非法采砂船不斷驅趕。一位工作人員說(shuō)，采砂歸長(cháng)江水利委員會(huì )管，但采砂船在長(cháng)江出事了責任在我們，沒(méi)有辦法，只能把船趕出我們的轄區，趕出長(cháng)江干線(xiàn)。
宜賓地方海事局局長(cháng)嚴以立直言，長(cháng)江海事局只是長(cháng)江中游海事局，既管不到四川段也管不了江蘇、上海段。長(cháng)江海事局相關(guān)負責人對這種體制割裂相當痛心：“我們搞了個(gè)電子巡航，大家反映很好，可是數據采集沒(méi)辦法采到全程，新的航法航路、程序規范、船員要求等也都管不到其他地方，安全管理工作困難重重�！�
負責三峽船閘運行管理的長(cháng)江三峽通航管理局與中國長(cháng)江三峽總公司的矛盾也由來(lái)已久。長(cháng)江三峽通航管理局局長(cháng)助理徐祖亮說(shuō)，按現有的體制，我們是接受公司委托管船閘，經(jīng)費是他們給，“政府給企業(yè)打工，說(shuō)不過(guò)去”。另外，“船閘運行維護是我們，設備設施修理是三峽公司。他自己出錢(qián)，船閘想修就修，既是通航主管部門(mén)，又是運行部門(mén)，我們沒(méi)有太大話(huà)語(yǔ)權”。
除了航運體制，長(cháng)江水生態(tài)和水資源管理也缺乏協(xié)調，水利、環(huán)保部門(mén)各自為政。長(cháng)江水利委員會(huì )主任劉雅鳴介紹，水利部門(mén)有水功能區劃，環(huán)保部門(mén)有環(huán)境保護功能區劃。水利部門(mén)講求的是總量控制，有個(gè)納污能力指標，根據納污能力提出排污意見(jiàn)，環(huán)保部門(mén)根據這個(gè)意見(jiàn)對工廠(chǎng)排污進(jìn)行控制，這個(gè)很清楚，但實(shí)際工作中，環(huán)保部門(mén)不管這個(gè)納污能力指標，只管達標排放，沒(méi)有總量的概念�！凹词苟歼_標了，但總量超出很多，還是多排了”。
在長(cháng)江水資源保護局前局長(cháng)翁立達看來(lái)，造成目前水電工程一哄而上的根源在于國家有關(guān)部門(mén)的政策不符合實(shí)際，導致水電規劃先出臺，電力企業(yè)發(fā)電優(yōu)先，不太考慮生態(tài)、防洪、供水、航運等綜合需要，屢屢引發(fā)爭議和批評。
有專(zhuān)家指出，“多頭治水”并沒(méi)有達到“團結治水”的目的，反而鼓勵了各部門(mén)從局部利益出發(fā)，對長(cháng)江水資源的某些功能“分而治之”，難以形成治江合力�！啊囝^管理’有它的合理性，長(cháng)江很復雜，涉及面很廣，集中眾多部門(mén)的力量，讓專(zhuān)業(yè)人員管專(zhuān)業(yè)的事�！蔽塘⑦_說(shuō)，但從目前的情況來(lái)看，效果并不理想。
地區之間以鄰為壑各留“暗門(mén)”
湖北省社科院副院長(cháng)秦尊文認為，長(cháng)江經(jīng)濟一體化最大的障礙是行政區劃帶來(lái)的分割，尤其在現有的財稅和考核體制下，行政區劃導致的地方利益格局很難打破，各省市普遍缺乏協(xié)作意識。
《經(jīng)濟參考報》記者走訪(fǎng)發(fā)現，各地都在關(guān)注自己的利益，對同一個(gè)問(wèn)題的看法往往截然對立。如三峽通航瓶頸問(wèn)題，重慶力推建設第二通道，湖北主張發(fā)展翻壩運輸；對于南京長(cháng)江大橋卡口，中上游省市意見(jiàn)頗多，江蘇則認為中上游貨物大可通過(guò)南京港轉運；湖南、江西希望在洞庭湖、鄱陽(yáng)湖湖口建壩，湖北、安徽等地則堅決反對。
產(chǎn)業(yè)布局以鄰為壑，不考慮對下游地區造成的損害。如水泥、化工等高污染產(chǎn)業(yè)，由于缺乏上下游利益補償機制，各地往往會(huì )布局在自己的下游，結果是上游地區經(jīng)濟發(fā)展了，下游地區環(huán)境卻污染了。
港口建設重復建設產(chǎn)能過(guò)剩，各地大肆爭搶貨源，甚至由財政出錢(qián)補貼。重慶市交委副主任梁雄耀稱(chēng)，這兩年四川為了發(fā)展港口，不愿讓貨物到條件更好的重慶中轉；四川內部的瀘州港、宜賓港也互相爭搶。宜賓市市長(cháng)徐進(jìn)坦言，政府為了支持宜賓港發(fā)展、吸引貨源，去年給的補貼就有7000多萬(wàn)元。
即便在各地都有需求的航道建設上，不同地區和部門(mén)之間也少有協(xié)作。
湖北省社科院副院長(cháng)秦尊文說(shuō)，縱觀(guān)改革開(kāi)放以來(lái)30多年的發(fā)展，競爭曾經(jīng)是區域經(jīng)濟發(fā)展的主旋律：爭取資源要素，爭搶產(chǎn)業(yè)項目，爭奪增長(cháng)速度和總量排名，爭當中心城市和城市圈、城市群“老大”；縣與縣競爭，市與市競爭，省與省競爭；競爭激發(fā)出區域經(jīng)濟發(fā)展的強大活力，但也割裂了市場(chǎng)，形成了一個(gè)個(gè)相對封閉的“經(jīng)濟圈”，甚至造成圈與圈之間、區域與區域之間的無(wú)序和惡性發(fā)展。
上海市政府合作交流辦區域合作處處長(cháng)程建新坦言，如果按照現在的格局，各個(gè)地方、各個(gè)部門(mén)必然要先考慮自己的利益，導致局部利益、地方利益優(yōu)于整體利益、國家利益，不利于形成物盡其流的沿江大通道，最終大家的利益都會(huì )受損。
協(xié)調機構協(xié)作機制無(wú)一見(jiàn)效
各地都反映缺乏良好的協(xié)作機制與平臺，難以實(shí)現有效對接與合作。事實(shí)上，早在上世紀80年代，沿江省市和上、中、下游之間探索建立了一系列協(xié)調機制，也取得了一定效果，但由于種種原因，始終難以有效深入推進(jìn)。
《經(jīng)濟參考報》記者沿江采訪(fǎng)發(fā)現，長(cháng)江經(jīng)濟帶上升為國家戰略后，各省市政府和有關(guān)部門(mén)都認識到，要挖掘長(cháng)江黃金水道的巨大潛力，“切香腸”式的機構設置和管理體制是最大障礙，也是首先要解決的緊迫問(wèn)題。期盼著(zhù)加強長(cháng)江流域各地區之間的交流合作，實(shí)現產(chǎn)業(yè)互補、協(xié)調發(fā)展。長(cháng)江航務(wù)管理局局長(cháng)唐冠軍說(shuō)：“建設長(cháng)江經(jīng)濟帶，理順體制是最重要的，體制順了，一順百順，很多問(wèn)題就迎刃而解了�！�
記者粗略梳理，現有的區域協(xié)作機制有長(cháng)江三角洲城市經(jīng)濟協(xié)調會(huì )、長(cháng)江中游四省水運規劃工作聯(lián)席會(huì )議制度、長(cháng)江中游四省交通運輸區域合作機制、長(cháng)江水運發(fā)展協(xié)調領(lǐng)導小組會(huì )議以及沿江29個(gè)重點(diǎn)城市合作建立的長(cháng)江沿岸中心城市經(jīng)濟協(xié)調會(huì )；在長(cháng)江上游，為打造源頭航運物流中心，川滇黔三省八市也加強了合作與交流。
秦尊文認為，這種流域內的協(xié)調機制，在建設流域內統一市場(chǎng)、打破行政壁壘、優(yōu)化流域內產(chǎn)業(yè)布局上起了一定的作用。如長(cháng)江中游四省之間的18條斷頭路，2012年以來(lái)已經(jīng)開(kāi)通4條，其他的也都有明確時(shí)間表。
但現有的協(xié)調機制相當松散、作用有限。南通市發(fā)改委一位曾多次參與長(cháng)江沿岸中心城市經(jīng)濟協(xié)調會(huì )的同志說(shuō)，協(xié)調會(huì )層次較低，各城市重視程度不夠，積極性不高，缺乏實(shí)質(zhì)性?xún)热�，基本上是個(gè)務(wù)虛會(huì )，會(huì )上大家熱烈擁護，會(huì )后各打算盤(pán)，真“動(dòng)”的不多。
“沒(méi)有分工互補，協(xié)調發(fā)展的空間就不大，省內的還好說(shuō)，省際之間要辦成件事就很難；都想唱主角，不愿當配角，長(cháng)江經(jīng)濟帶將永遠是個(gè)割裂的經(jīng)濟帶�！焙笔“l(fā)改委長(cháng)江經(jīng)濟帶指導處處長(cháng)常賢波介紹，湖北希望以先發(fā)帶動(dòng)后發(fā)，實(shí)現區域一體化發(fā)展，將與九江一江之隔的黃岡小池鎮開(kāi)發(fā)作為省級戰略，但很難推動(dòng)�！笆赛S石和黃岡之間的長(cháng)江大橋早已取消收費，但黃岡小池和九江之間的長(cháng)江大橋還在收。我們想讓這個(gè)橋也取消收費，協(xié)調了無(wú)數次，就是解決不了，因為去九江的車(chē)多，從九江到黃岡的少�！�
對于長(cháng)江水上執法力量過(guò)于分散，條塊分割的體制積弊，中央有關(guān)部門(mén)也曾經(jīng)啟動(dòng)了相關(guān)改革。多位基層執法人員透露，前兩年中央曾決定整合海事、公安、漁政、水利等部門(mén)的執法力量，成立類(lèi)似于海岸警衛隊一類(lèi)的機構，并完成了編制備案分配，但后來(lái)由于牽動(dòng)了利益，一些部門(mén)抵制這項改革。一位基層海事局政委向記者訴苦道：“現在的體制比以前還亂，改革改成了個(gè)‘爛尾工程’�！�
| |
專(zhuān)家：須盡快研究制訂《長(cháng)江法》 |
長(cháng)江條塊分割的管理方式帶來(lái)各自為政、重復建設和重重壁壘久遭詬病，專(zhuān)家認為，創(chuàng )新流域管理方式迫在眉睫，須變“九龍治水”為“一龍管江”，統籌安排統一規劃。讓長(cháng)江流域要素流動(dòng)起來(lái)，實(shí)現龍頭龍身龍尾協(xié)調舞動(dòng)，真正成為中國經(jīng)濟新的支撐帶。
首先要盡快調整長(cháng)江流域機構，理順管理體制。據了解，目前負責長(cháng)江流域管理的機構主要有：水利部派出機構長(cháng)江水利委員會(huì )，側重長(cháng)江水資源管理；交通部派出機構長(cháng)江航務(wù)管理局，側重長(cháng)江航運管理。專(zhuān)家認為，這兩個(gè)機構對長(cháng)江流域的管理如同“小馬拉大車(chē)”，各自的管理職能單一，且屬于部委的派出機構，很難承擔起長(cháng)江經(jīng)濟帶發(fā)展規劃、管理的重任。
長(cháng)期從事區域經(jīng)濟研究的四川省社科院前副院長(cháng)林凌等專(zhuān)家建議，成立一個(gè)由中央領(lǐng)導任組長(cháng)的協(xié)調小組，負責統籌謀劃長(cháng)江經(jīng)濟帶重要戰略規劃。協(xié)調小組下設辦公室，由沿江各省市和水利部、交通部、國務(wù)院三峽辦、環(huán)保部等涉水部門(mén)組成。成立長(cháng)江航運委員會(huì )，打通長(cháng)江海事局、長(cháng)江航道局，把長(cháng)江干線(xiàn)甚至長(cháng)江流域的航運事務(wù)管起來(lái)。國務(wù)院三峽辦則要統籌負責長(cháng)江流域水利樞紐開(kāi)發(fā)和調度。
其次，統籌安排統一規劃，科學(xué)制訂長(cháng)江流域發(fā)展戰略。重慶市港航局副局長(cháng)楊大倫表示，要跳出部門(mén)利益和地方利益的窠臼，高標準做好長(cháng)江流域規劃設計，各地各部門(mén)嚴格按照流域規劃制訂各自的發(fā)展戰略，引導資源科學(xué)配置和產(chǎn)業(yè)合理布局。并建立穩定的增長(cháng)投入機制、生態(tài)補償機制和公眾參與機制等。
再次，借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗，盡快研究制訂《長(cháng)江法》。我國已初步形成了包括《水法》《防洪法》《水污染防治法》《水土保持法》以及一些部門(mén)、地方性法規在內的水法律法規體系。但長(cháng)江水利委員會(huì )副主任馬建華稱(chēng)，以往的法律法規大都側重在某個(gè)專(zhuān)門(mén)領(lǐng)域，缺乏流域綜合管理的法規。我國應借鑒國際先進(jìn)的流域管理法規體系，針對長(cháng)江流域水資源保護和污染防治抓緊研究制定專(zhuān)門(mén)的法律，盡快研究制訂《長(cháng)江法》；在《長(cháng)江法》出臺前，可針對長(cháng)江經(jīng)濟帶建設的若干重要問(wèn)題制定一些部門(mén)規章條例。
最后，建立利益協(xié)調和共享機制，推進(jìn)長(cháng)江經(jīng)濟帶發(fā)展。國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰略和區域經(jīng)濟研究部部長(cháng)侯永志建議，可先做各方面有共識的基礎設施建設、旅游開(kāi)發(fā)、信息共享、大通關(guān)體制等。要徹底解決長(cháng)江體制機制弊端，必須改革現有的財稅體制和考核機制，建立上下游之間的利益共享和補償機制，真正形成全流域發(fā)展合力。
