近日，審計署針對彩票資金展開(kāi)大范圍審計。官方數據顯示，我國啟動(dòng)彩票事業(yè)２０多年來(lái)，發(fā)行規模已累計達１.７萬(wàn)億元。作為動(dòng)員社會(huì )力量參與福利事業(yè)、體育事業(yè)發(fā)展籌集的“公益錢(qián)”，有明確用途規定——通常彩票銷(xiāo)售額的１５％用作發(fā)行費，３５％用作公益金，５０％留作獎金池。
彩票資金是以抽簽有獎方式籌集的社會(huì )公益金，理應“取之于民、用之于民”。而“新華視點(diǎn)”記者調查發(fā)現，對彩票的發(fā)行費和公益金，各地在使用中存在巨大差異，標準、去向均模糊不清。一方面，發(fā)行費標準多年居高不下；另一方面，有大量公益資金趴在地方政府賬上“睡大覺(jué)”，還有部分公益資金被用于蓋大樓、買(mǎi)游艇、補虧空。
彩票“發(fā)行費”：１０年上漲逾７倍，操作空間不小
民政部數據顯示，截至２０１４年３月１４日，中國福利彩票自１９８７年創(chuàng )立以來(lái)累計銷(xiāo)量達１萬(wàn)多億元。記者從國家體育總局體育彩票管理中心了解到，截至今年４月，我國體育彩票發(fā)行２０周年，累計發(fā)行規模已達７０００多億元。按去年超過(guò)３０００億元的銷(xiāo)售量，相當于每名中國人一年平均要花２００多元購買(mǎi)彩票。
據介紹，彩票發(fā)行費應用于投注站返點(diǎn)、耗材采購及宣傳營(yíng)銷(xiāo)、人員費用等。對具體如何使用，各地彩票管理機構有一定自主權�！半S著(zhù)基礎設備購買(mǎi)基本完成，以及網(wǎng)絡(luò )電子化彩票普及，近年來(lái)，彩票發(fā)行的后續投入實(shí)際在相對降低�！遍L(cháng)期研究彩票資金的上海師范大學(xué)金融學(xué)院副教授李剛介紹。
然而，記者調查發(fā)現，隨著(zhù)彩票銷(xiāo)量迅速增加，按規定應占彩票資金１５％的發(fā)行費也隨之大幅增長(cháng)。不僅“標準隨規模降低”的政策要求難以落實(shí)，使用中還存在“操作空間”：
——標準常年不降，催生高價(jià)發(fā)行。我國彩票管理條例等一系列規范明確提出：隨著(zhù)彩票發(fā)行規模擴大和品種增加，可降低彩票發(fā)行費比例。但業(yè)內人士表示，由于這一要求沒(méi)有強制性，多數彩票品種的發(fā)行費標準十余年沒(méi)有調整，成了“粗線(xiàn)條”約束。
浙江省福利彩票發(fā)行管理中心宣傳部負責人陶怡心介紹，１０年前，當地福利彩票銷(xiāo)量五六億元，現在已達１００多億元。記者按不同彩票的發(fā)行費率標準計算得出，僅２０１３年，該省的福利彩票發(fā)行費就達近１８億元。財政部數據進(jìn)一步顯示，２０１３年全國銷(xiāo)售彩票３０９３億元，而在２００４年還不到４００億元。據專(zhuān)家測算，２００２年后，主要彩票品種發(fā)行費率基本保持在１３％至１５％左右，１０年來(lái)發(fā)行費上升了逾７倍。
——采購尋租腐敗現象頻發(fā)。一家上市印刷企業(yè)的負責人透露，目前每張彩票的背后均印有廣告、玩法等圖文，需要外包企業(yè)印刷�！岸鄶凳》菥梢粌杉夜鹃L(cháng)期承印，通過(guò)何種渠道獲得業(yè)務(wù)不得而知�！滨r為人知的是，薄薄一張張彩票的印刷、供紙業(yè)務(wù)也“利潤驚人”。
以彩票印刷類(lèi)上市公司鴻博股份為例，２０１３年其主營(yíng)業(yè)務(wù)收入約７.１１億元，其中印刷業(yè)務(wù)的毛利率高達３４％。審計機關(guān)還曾查明，國家體彩中心原副主任張偉華、印制處原處長(cháng)劉峰等人在采購彩票專(zhuān)用熱敏紙期間，人為增加環(huán)節，轉手高價(jià)采購，致使國家彩票發(fā)行費流失２３４１萬(wàn)元。
——亂花錢(qián)，甚至“有錢(qián)花不掉”。被控貪污４７４４萬(wàn)元的青島市福彩發(fā)行中心原主任王增先在任時(shí)，曾斥２０００萬(wàn)元公款，購買(mǎi)當時(shí)國內最頂級的豪華游艇。記者獲得的廣東省政府采購中心招標文件顯示，２０１３年１１月起，廣東省一家彩票管理中心采購啤酒期間，還公告降低招標要求，廣州南沙區某食品店的一次中標金額就達９８.８９５萬(wàn)元。
蓋政府大樓補辦公虧空 一半彩票公益金“睡大覺(jué)”
“彩票的本質(zhì)是通過(guò)政府特殊事業(yè)向社會(huì )募集公益基金，最終目的不是經(jīng)營(yíng)牟利，更不是賭博娛樂(lè )，而是通過(guò)人們買(mǎi)彩票補充公益開(kāi)支的不足�！敝袊ù髮W(xué)財稅法研究中心主任施正文說(shuō)。福彩、體彩兩大類(lèi)彩票成立２０多年來(lái)，我國已籌集公益金３１００多億元和２０００多億元。這些應“取之于民、用之于民”的公益金去哪兒了？
記者了解到，按照規定，彩票中心按３５％等比例上繳公益金后，怎么花就是政府主管機構的事。以福利彩票為例，公益金有一半上繳中央財政，一半留在地方。上繳中央部分按６０％、３０％、５％、５％的比例，分配至社�；�、專(zhuān)項公益金、民政部和國家體育總局；留在地方的，也規定須用于“扶老、助殘、救孤、濟困、賑災”５類(lèi)公益事業(yè)。
然而，在現實(shí)中，一些地方公益金卻使用效率低下，或在“睡大覺(jué)”或淪為“小金庫”：
——“趴在賬上睡大覺(jué)”。截至２０１２年末，山東省體育部門(mén)有４．２５億元體彩公益金未使用，其中４個(gè)市、３４個(gè)縣未使用體彩公益金占當年撥入金額一半以上；截至２０１０年２月，上海市福利彩票公益金累計結余６４１８萬(wàn)元，占籌集公益資金總額過(guò)八成。
業(yè)內人士表示，在留存地方的公益金中，一半“趴在賬上睡大覺(jué)”是普遍現象。江蘇某地級市財政部門(mén)負責人表示，盡管當地明確彩票資金可用于補充社�；�，但實(shí)際“從來(lái)沒(méi)見(jiàn)過(guò)這筆錢(qián)真正用”�！熬科湓�，怎么分這筆錢(qián)成了部門(mén)的權力，甚至能不花就不花�！�
浙江省福利彩票發(fā)行管理中心相關(guān)負責人表示，留存資金往往是要“攢著(zhù)做大項目”。一些彩票基層工作人員坦言，其中不乏政績(jì)觀(guān)念作祟。比如，優(yōu)先安排本部門(mén)專(zhuān)項資金，或為“以備不時(shí)之需”而沉淀。
——蓋大樓建出租房。即便是打著(zhù)公益“旗號”，資金也屢屢被挪用。上海市審計局報告顯示，２００９年該市用于體育場(chǎng)館改造公益金共１６４３萬(wàn)元，但有５４３萬(wàn)元實(shí)際用在場(chǎng)館辦公房改造及出租房屋修繕、辦公設備購置，超規定范圍的支出占總支出近三成。
事實(shí)上，本應用于公益事業(yè)的彩票公益金，被民政、體育等主管部門(mén)拿來(lái)建樓、買(mǎi)車(chē)的現象十分普遍。根據湖北省審計廳公告，鄂州市民政局曾挪用３８．８萬(wàn)元公益金用于辦公樓建設；還有１３個(gè)市州、２８個(gè)縣體育局擠占挪用公益金約１７８萬(wàn)元。
——用作辦公經(jīng)費。中央財經(jīng)大學(xué)財經(jīng)研究院院長(cháng)王雍君表示，彩票公益金按規定不得用于平衡財政一般預算，但目前彩票管理制度設計上有明顯的部門(mén)色彩，變成“哪個(gè)部門(mén)賣(mài)彩票，哪個(gè)部門(mén)獲利益”。部門(mén)經(jīng)費不足，就用公益金補充。例如，湖北松滋市民政局曾挪用１３萬(wàn)元彩票公益金用于機關(guān)經(jīng)費，荊門(mén)市民政局則挪用３９．８萬(wàn)元支付工資。
加快改革避免公益金成“小金庫”
事實(shí)上，早在２００１年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步規范彩票管理的通知》中，就指出存在彩票發(fā)行費用比例過(guò)高，彩票公益金的使用范圍過(guò)于狹窄等問(wèn)題。同時(shí)明確“降低發(fā)行費用，增加彩票公益金”的改革方向。
記者采訪(fǎng)了解到，“經(jīng)手環(huán)節多”“覬覦部門(mén)多”“個(gè)人權力大”，均是基層反映強烈的彩票資金管理突出問(wèn)題，各級公益金收入屢屢遠大于當年支出。專(zhuān)家認為，這一低效率現狀實(shí)際違背了設立彩票事業(yè)的初衷。
近年來(lái)，國家體彩中心及陜西、青島等地彩票中心的多位負責人先后落馬�！霸诠操Y金的投入使用中，要減少審批環(huán)節，加快資金利用效率�！北本┐髮W(xué)光華管理學(xué)院教授劉俏說(shuō)。一些專(zhuān)家建議，可將公益金過(guò)渡為博彩稅，財政統籌專(zhuān)用避免截留。
施正文建議，還要加快機構市場(chǎng)化、管辦分離改革，使彩票事業(yè)與行政部門(mén)脫鉤。據了解，在彩票的發(fā)行管理中，“一把手亦官亦商，掌控數億資金”是導致資金管理失靈的重要原因。隨著(zhù)銷(xiāo)量快速提升，彩票管理機構既是事業(yè)單位、又是經(jīng)營(yíng)機構的矛盾正在凸顯。
專(zhuān)家建議，改革中可專(zhuān)門(mén)針對彩票事業(yè)立法，并成立脫離部門(mén)的監管委員會(huì )依法監督；資金的分配上也要納入國家財政預算，保證專(zhuān)項足額使用，避免形成部門(mén)結余。國家行政學(xué)院經(jīng)濟學(xué)部主任張占斌認為，彩票資金需要提高績(jì)效�！叭绻O督制度太寬泛或存在缺陷，就會(huì )出現挪用資金等問(wèn)題，甚至使這一公益行業(yè)淪為腐敗的高發(fā)區�！�
