摘要：動(dòng)輒二三十年，回報與風(fēng)險之間的對應關(guān)系很難事前完全確定，必須有良好的調整機制，更重要的是引入充分競爭，讓市場(chǎng)而非主管領(lǐng)導給社會(huì )資本制定合理回報。
PPP扛旗“民間4萬(wàn)億”
“紙上得來(lái)終覺(jué)淺，絕知此事要躬行�！边@是11月25日，財政部金融司司長(cháng)孫曉霞在第三期全國財政系統PPP培訓班上引用的詩(shī)句。
記者了解到，這次培訓班的學(xué)員包括了地方財政負責PPP工作的處長(cháng)、分管局長(cháng)、科長(cháng)、部分分管廳長(cháng)，以及融資平臺公司的財務(wù)負責人。孫曉霞直言，這次培訓與前兩期有所不同，重于實(shí)務(wù)，旨在幫助大家盡快進(jìn)入PPP實(shí)踐操作階段。
十天之后，12月4日，財政部、發(fā)改委同日發(fā)布3份PPP文件：財政部《政府和社會(huì )資本合作模式操作指南(試行)》(下稱(chēng)“操作指南”)、30個(gè)PPP示范項目清單以及國家發(fā)改委《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì )資本合作的指導意見(jiàn)》(下稱(chēng)“指導意見(jiàn)”)，為2015年的PPP項目落地打響了發(fā)令槍。
多位PPP領(lǐng)域專(zhuān)業(yè)人士接受本報記者采訪(fǎng)時(shí)表示，明年中國各地將掀起一番PPP的熱潮。大量的基礎設施和公用事業(yè)項目，將采用PPP模式嘗試創(chuàng )新融資，引入社會(huì )資本。
中債資信公共機構首席分析師霍志輝預計，城市基礎設施融資總需求額將近10萬(wàn)億元，而根據城市基礎設施投資額以及可以進(jìn)行PPP模式融資的項目進(jìn)行測算，明年全國PPP項目融資規模約1.5萬(wàn)億元。
發(fā)令槍響
財政部PPP示范項目即將簽出第一單。
12月8日晚8點(diǎn)半，大岳咨詢(xún)總經(jīng)理金永祥臨時(shí)建起一個(gè)微信群，興奮地宣布：安徽池州污水廠(chǎng)網(wǎng)打包PPP項目即將于12月10日正式簽約。10日當天，記者獲得消息顯示，簽約將推遲幾天。
“該項目是財政部和住建部共同推出的示范項目，住建部希望推動(dòng)市政管網(wǎng)領(lǐng)域發(fā)展PPP模式，得到了財政部經(jīng)建司的支持�！苯鹩老檎f(shuō)。大岳咨詢(xún)是該項目的政府方顧問(wèn)。
據金永祥透露，池州項目管網(wǎng)長(cháng)度750公里，資產(chǎn)價(jià)值5.9億元，兩個(gè)污水處理廠(chǎng)日處理污水10萬(wàn)噸，作價(jià)1.2億元，合計7.1億元，通過(guò)公開(kāi)招標尋找社會(huì )資本合作方，最終深圳水務(wù)以上述價(jià)格中標，“污水處理廠(chǎng)的具體經(jīng)營(yíng)模式是TOT，管網(wǎng)的模式是政府購買(mǎi)服務(wù)——委托經(jīng)營(yíng)，特許經(jīng)營(yíng)期為26年”。
目前，該項目已確定獲得安徽省2950萬(wàn)元補貼大禮包，其中有700萬(wàn)元管網(wǎng)維護補貼，這一禮包今后每年都有。
然而，據記者了解，由于投資規模巨大，公益性強，此前水務(wù)領(lǐng)域一般只把水廠(chǎng)單獨拿出來(lái)做PPP，廠(chǎng)網(wǎng)打包PPP項目非常少。安徽池州污水廠(chǎng)項目能否開(kāi)啟PPP“池州模式”令人期待。
除了金永祥以外，本報記者近日聯(lián)系多位PPP項目參與者，幾乎不約而同地回復正在外地出差，洽談項目。而為PPP項目打響發(fā)令槍的無(wú)疑要屬財政部、國家發(fā)改委近日推出的具體操作性文件。
從7月份立項，前后經(jīng)過(guò)近5個(gè)月數十稿修改，并在部?jì)人揪趾偷胤截斦块T(mén)多次征求意見(jiàn)之后，操作指南在12月4日正式下發(fā)。同日公布的還有財政部30個(gè)PPP示范項目清單，指導意見(jiàn)也在國家發(fā)改委官網(wǎng)掛出。
12月8日，國家發(fā)改委投資司巡視員歐鴻指出，目前國家發(fā)改委正在會(huì )同有關(guān)部門(mén)，制定多個(gè)涉及PPP模式的細則。
濟邦咨詢(xún)董事總經(jīng)理張燎12月9日對記者表示，操作指南解決了前期發(fā)布的一些文件操作性不強，具體參與方不知道如何動(dòng)手的問(wèn)題；第一次對PPP項目進(jìn)行了全方位的指導，而“示范項目清單則打響了PPP模式的發(fā)令槍?zhuān)尫帕诵盘枏��！?/P>
據張燎介紹，財政部首批30個(gè)PPP示范項目，包括8個(gè)新建項目、22個(gè)存量轉型項目，是從全國申報的近70個(gè)新建項目和80多個(gè)存量轉型項目中通過(guò)初步篩選、專(zhuān)家評審、集體會(huì )商后確定的，保留下來(lái)的項目?jì)H占申報量的20%，“地方在申報之前還需經(jīng)過(guò)省級政府篩選一遍�！�
按照10月30日財政部PPP領(lǐng)導小組工作簡(jiǎn)報記錄，財政部已會(huì )同相關(guān)部門(mén)、地方政府，按照價(jià)格調整機制相對靈活、市場(chǎng)化程度相對較高、投資規模相對較大、需求長(cháng)期穩定等標準，征集適宜采用PPP的項目，各地上報200多個(gè)項目，總投資金額近5000億元。
除了地方政府積極，記者近日在中國財政學(xué)會(huì )PPP專(zhuān)委會(huì )的沙龍上發(fā)現，券商
、基金、資管、私募等行業(yè)人士對開(kāi)展PPP融資業(yè)務(wù)積極性很高�！爸灰椖亢�、運作規范，根本不愁融資�！苯鹩老檎f(shuō)。
投資新“錢(qián)途”
清華大學(xué)建設管理系教授王守清從事PPP相關(guān)研究長(cháng)達20余年，他認為，2014年是中國PPP模式開(kāi)啟的元年。
如果以新政的出臺分量和數量而論，確實(shí)如此。據記者不完全統計，自9月23日財政部首個(gè)PPP文件——《關(guān)于推廣運用政府和社會(huì )資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》(財金76號文)下發(fā)以來(lái)，中央政府層面發(fā)布的直接涉及PPP內容的文件不少于7篇，包括國發(fā)43號文、45號文、60號文、財預351號文，以及發(fā)改投資2724號文、財金112、113號文。
其中，國務(wù)院的三個(gè)文件分別從地方政府性債務(wù)管理、預算管理制度改革、創(chuàng )新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機制三個(gè)不同角度強調了PPP模式的意義和定位。
而如果以具體項目落地而言，PPP模式元年則要到2015年�！澳壳�，我們的輿論宣傳、理論培訓、項目篩選工作，已經(jīng)開(kāi)展快一年了，PPP政策框架也已基本成型，下一步就要‘真槍實(shí)彈’地干�！睂O曉霞在培訓班上稱(chēng)。
在張燎看來(lái)，明年肯定是PPP項目大量涌現的年頭，因為地方政府的融資模式將發(fā)生很大變化，“國發(fā)43號文明確了地方政府融資的兩個(gè)新方向，一個(gè)是PPP，另一個(gè)就是自發(fā)自還的地方債。今年四季度已經(jīng)出現首批PPP項目進(jìn)入項目準備及采購等實(shí)施階段的明顯趨勢，隨著(zhù)明年地方政府基建項目計劃的制定，PPP項目肯定會(huì )大量涌現�！�
記者注意到，今年8月份以來(lái)，重慶 、江蘇 、安徽、福建 、青海等地先后發(fā)布了首批PPP試點(diǎn)項目計劃，各省計劃投資額都在千億左右級別。
毋庸諱言，2015年，中國經(jīng)濟下行壓力仍然較大，各界預期正在召開(kāi)的中央經(jīng)濟工作會(huì )議將調低明年經(jīng)濟增長(cháng)目標�；糁据x預計，明年基礎設施投資仍將是拉動(dòng)經(jīng)濟增長(cháng)的重要因素。在此背景下，PPP所能拉動(dòng)的基建投資被寄予厚望。
10月26日，李克強總理在相關(guān)文件上批示，“財政部要會(huì )同相關(guān)方面繼續在營(yíng)造環(huán)境、規范管理、增進(jìn)信心上下功夫，助推更多項目落地，實(shí)現穩增長(cháng)、調結構、惠民生和企業(yè)發(fā)展的多贏(yíng)�！�
霍志輝為記者算了筆賬：“2015年城鎮基礎設施(扣除電力、鐵路等)和保障房建設投資需求約分別為8.60萬(wàn)億元和1.00萬(wàn)億元，扣除資本金后，新增融資需求5.70萬(wàn)億元，再加上2015年全國政府融資平臺到期債務(wù)規模約為4.20萬(wàn)億元，整體上預計2015年城市基礎設施融資總需求額將約為9.90萬(wàn)億元�！�
“我們預計地方政府債券發(fā)行規模8000億元左右，剩余資金缺口仍很大，雖然PPP模式融資規模將大幅增長(cháng)，但仍很難完全滿(mǎn)足基礎設施投融資需求�！被糁据x說(shuō)。
地方跟進(jìn)難度大
政策東風(fēng)雖然已經(jīng)具備，項目落地仍有不確定因素。
雖然財政部、各地政府也組織了大量培訓，但地方財政部門(mén)，尤其是基層并沒(méi)有類(lèi)似的項目管理經(jīng)驗。一位直轄市財政局PPP相關(guān)人士對本報記者坦言，目前該市尚未制定明年的PPP項目計劃，“我們覺(jué)得還是很復雜，需要想清楚了再推進(jìn)�！�
在PPP工作全國領(lǐng)先的江蘇，這次財政部30個(gè)示范項目獨獲9個(gè)。一位接近省財政廳的人士對記者表示，PPP的方向是對的，但仍需要更高層面的法律對PPP的規則、參與各方的權利義務(wù)加以明確，目前的文件層級較低難以打消社會(huì )資本疑慮，“個(gè)人感覺(jué)，目前社會(huì )資本對參與PPP還不是很活躍，很多還在觀(guān)望�！�
據了解，目前財政部、發(fā)改委主導的特許經(jīng)營(yíng)立法工作仍處于前期階段，短期難以推出。
“作為起步階段，部委、地方政府為PPP提供一些支持政策‘扶上馬’是可以的，但長(cháng)期來(lái)看，還得靠PPP模式自身的生命力和可持續性�！鄙鲜鼋K省人士表示，“PPP模式本身也是調節政府與市場(chǎng)關(guān)系的一種方式，如果政府政策傾斜太大，可能有違PPP初衷�！�
據金永祥透露，財政部發(fā)布30個(gè)示范項目時(shí)并未明確具體的支持政策，可能采取一事一議。
此外PPP主管部門(mén)之間的協(xié)調似乎也存疑云。對于12月4日財政部和發(fā)改委同一天頒布針對PPP的操作指南和指導意見(jiàn)，張燎認為，一方面相關(guān)部委競相落實(shí)三中全會(huì )決議和國務(wù)院領(lǐng)導指示，部委之間有一定程度的競爭也是好事；另一方面證實(shí)了市場(chǎng)此前的一種擔憂(yōu)，即如果缺乏協(xié)調，不同部委發(fā)出的聲音難免有亂調、重音現象，可能讓地方政府無(wú)所適從，亟待政府高層協(xié)調。
事實(shí)上，社會(huì )資本參與PPP的合理回報率確定目前仍是難題，回報太低社會(huì )資本不愿參與，回報太高可能損害公眾利益，政府方無(wú)法接受。
多位專(zhuān)家認為，PPP項目周期動(dòng)輒二三十年，回報與風(fēng)險之間的對應關(guān)系很難事前完全確定，必須有良好的調整機制，更重要的是引入充分競爭，讓市場(chǎng)而非主管領(lǐng)導給社會(huì )資本制定合理回報。
中國投資協(xié)會(huì )會(huì )長(cháng)張漢亞對本報記者表示，政府與社會(huì )資本合作，跟國有企業(yè)混合所有制改革存在相似的困境，民間資本能不能在合作中取得主導權是問(wèn)題的關(guān)鍵，如果只是跟著(zhù)跑龍套，民間資本的積極性不會(huì )很高。
