【前言】

    20世紀30年代，美國提出了建設縱貫全國連接各州的州際國防公路戰略構想，50年代通過(guò)建立燃油稅及信托基金制度，歷經(jīng)40余年，完成了20世紀最偉大的工程，使美國有能力非常準確可靠地運輸原材料、工業(yè)產(chǎn)品和制成品。近8萬(wàn)公里的高速公路系統，支撐著(zhù)這個(gè)世界強國的經(jīng)濟繁榮和國民的榮耀。

    30年前，中國的交通人也曾有過(guò)建設一個(gè)像美國一樣發(fā)達的公路交通系統的長(cháng)遠夢(mèng)想，這個(gè)夢(mèng)想僅用30年就得以實(shí)現。目前，以10.44萬(wàn)公里高速公路為主骨架總規模達到435.62萬(wàn)公里的公路系統，已經(jīng)為中國實(shí)現兩個(gè)百年夢(mèng)想鋪就堅實(shí)基礎�；仡櫣�路的輝煌成就，公路建設投融資政策創(chuàng )新——中國特色的收費公路政策功不可沒(méi)。

    公路建設 影響深遠

    30年滄海桑田，中國建成了領(lǐng)先世界的公路交通基礎設施系統。

    “還沒(méi)有任何其他國家，能夠在如此短的時(shí)間內，大規模提高其道路資產(chǎn)基數�！边@是世界銀行在2006年對中國公路交通基礎設施發(fā)展速度作出的評價(jià)。7年過(guò)后，當我們的高速公路達到10.44萬(wàn)公里的時(shí)候，世行專(zhuān)家給出了更高的評價(jià)“在構建現代化高標準的國家公路網(wǎng)、推進(jìn)區域經(jīng)濟一體化發(fā)展和促進(jìn)社會(huì )團結方面，中國處于全球領(lǐng)先地位”。公路運輸是整個(gè)交通運輸業(yè)中既活躍又快速發(fā)展的組成部分。按照發(fā)展經(jīng)濟學(xué)理論，公路交通等基礎設施作為社會(huì )先行資本，對工業(yè)化進(jìn)程起著(zhù)決定性作用，是一國“起飛”的必要條件。過(guò)去30年以來(lái)，伴隨著(zhù)公路基礎設施的飛速發(fā)展，我國國民經(jīng)濟的發(fā)展速度同樣是史無(wú)前例的。在改革開(kāi)放的大背景下，我國公路交通基礎設施的跨越式發(fā)展，促進(jìn)了人和貨物的移動(dòng)，從而支持貿易增長(cháng)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級，為文化技能傳播、生產(chǎn)率提高創(chuàng )造條件；交通便利性的提高還提升了城市的宜居水平和經(jīng)濟潛力，從而增加了城市的吸引力，并使城鄉居民能夠公平獲取更多基本商品、服務(wù)、活動(dòng)  （工作、教育、醫療等）的機會(huì )，縮小了城鄉之間的差距，對促進(jìn)城鎮化發(fā)展與社會(huì )和諧進(jìn)步產(chǎn)生了重要而深遠的影響。

    一是為構建現代化的交通運輸體系提供基礎支撐。

    截至2013年年底，全國公路網(wǎng)總里程達到435.62萬(wàn)公里。其中，高速公路達到10.44萬(wàn)公里，與改革開(kāi)放之初的1984年比較，全國公路路網(wǎng)密度提高了3.5倍，二級以上高等級公路在全國公路網(wǎng)中所占比例提高了20倍以上，干線(xiàn)公路車(chē)輛行駛平均速度提高了1倍多。國家公路運輸主通道基本形成，路網(wǎng)結構得到逐步完善，公路客貨運輸的空間時(shí)距大大縮短，運輸成本顯著(zhù)降低。公路運輸條件的改善為鐵路、航空、港口等其他運輸方式的集疏運創(chuàng )造了更加便利的條件，使綜合運輸結構層次更加清晰，國家現代化的交通運輸體系日趨完善。公路運輸企業(yè)依托高速公路，比較優(yōu)勢得以發(fā)揮，與鐵路、航空、水運的分工愈加科學(xué)，多種運輸方式在合作和競爭中有效提升了服務(wù)品質(zhì)，使旅客和貨主享受到更多的出行及運輸便利。

    二是為國民經(jīng)濟持續增長(cháng)作出積極貢獻。

    公路交通基礎設施建設投資一方面直接拉動(dòng)了國民經(jīng)濟增長(cháng)，另一方面也帶動(dòng)了相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，從而有力地推動(dòng)國民經(jīng)濟增長(cháng)。公路建設投資對向前波及的建筑材料、機械制造等行業(yè)以及向后波及的物流、汽車(chē)制造、旅游等相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，都產(chǎn)生了直接的帶動(dòng)作用。此外，公路交通基礎設施投資對國民經(jīng)濟長(cháng)期持續增長(cháng)的基礎性作用更為重要。交通的便利與否對社會(huì )分工影響重大，而勞動(dòng)分工是國民財富的源泉。公路數量和質(zhì)量的改善使公路運輸的成本大幅降低，創(chuàng )造了巨大的經(jīng)濟效益和社會(huì )價(jià)值。國際權威機構評價(jià)，由于過(guò)去二十多年間中國中央政府和地方政府為公路等基礎設施建設籌集了大量的資金，大幅推進(jìn)了投資環(huán)境的實(shí)質(zhì)性改善，顯著(zhù)促進(jìn)了全國市場(chǎng)的統一。

    三是為改善出行和增加就業(yè)提供便利。

    由于高等級公路快速增加，路網(wǎng)的功能結構得到明顯改善，全國國道網(wǎng)平均車(chē)速由1985年的每小時(shí)30公里提高至目前的69公里，僅營(yíng)運車(chē)輛因車(chē)速提高帶來(lái)的直接運輸成本的節約每年就超過(guò)數千億元。公眾的出行也更為便捷，節假日自駕游出行客流量井噴式增長(cháng)，帶動(dòng)了旅游業(yè)的發(fā)展，發(fā)展旅游經(jīng)濟逐漸成為多地產(chǎn)業(yè)結構轉型的優(yōu)先方向。公路極大地縮短了城鄉間的時(shí)間距離。2006年11月，京滬高速公路的全線(xiàn)貫通，極大地改善了沿途乃至我國東部沿海、環(huán)渤海和長(cháng)江三角洲地區的投資環(huán)境，促進(jìn)了區域內人們就業(yè)觀(guān)念的轉變，人們走出家門(mén)，尋找更大的發(fā)展空間，已不再受到交通條件的制約。如今，位于京滬高速公路中間的臨沂市，已經(jīng)從過(guò)去魯蘇界的寂靜小城，迅速形成全國第三位的商品批發(fā)市場(chǎng)群落和重要的物流中心。

    四是為減少貧困和促進(jìn)公平發(fā)展創(chuàng )造條件。

    世界銀行的專(zhuān)題研究報告顯示，從道路交通投資對緩解貧困所產(chǎn)生的凈經(jīng)濟影響分析，對中國西部省區的投資活動(dòng)所產(chǎn)生的經(jīng)濟影響要比東部省區高出約10倍。2001年11月，貫穿四川、重慶、貴州、廣西四地的西南出海通道高等級公路通車(chē)，沿線(xiàn)共覆蓋6400萬(wàn)人口、28個(gè)國家級貧困縣及少數民族聚居區。公路的開(kāi)通，使這些地區的水果等鮮活農產(chǎn)品銷(xiāo)量大增，一些地方已經(jīng)初步形成農產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)基地，具有生態(tài)資源和民俗資源的山區已經(jīng)進(jìn)行旅游業(yè)開(kāi)發(fā)。公路交通基礎設施的改善促進(jìn)了農產(chǎn)品和勞務(wù)的商品化，提升了農民群眾的生產(chǎn)生活條件，使生活在貧困地區的人們改善了教育、醫療等福利條件，得到公平發(fā)展的機會(huì )，對交通不便地區具有積極的扶貧意義。

    收費政策助公路發(fā)展擺脫資金束縛

    30年收費政策功不可沒(méi)，使公路發(fā)展擺脫了資金不足的束縛。

    公路基礎性的作用是巨大、長(cháng)期和持續的，其建設和維護的資金也是巨大、長(cháng)期和持續的。世界各國政府在提供公路基礎設施過(guò)程中都面臨這樣一個(gè)艱難的選擇，就是讓全民通過(guò)付稅還是讓使用者通過(guò)付費來(lái)承擔這項長(cháng)期的責任。美國選擇了開(kāi)征燃油稅的融資方式解決了大部分的建設維護資金，而日本、法國、意大利等國則選擇了用路者付費的融資方式。印度、俄羅斯因難以抉擇和財政的不足而使公路網(wǎng)的建設躊躇不前。

    我國作為世界上幅員最大、人口最多的發(fā)展中國家，上世紀80年代基礎設施十分落后，發(fā)展面臨著(zhù)更大的財政壓力。珠江三角洲、長(cháng)江三角洲等地區的重要公路通道上，交通擁擠現象也日益加劇。但1985年全國財政收入僅為1535億元，用于公路建設5億元�！秶�道主干線(xiàn)建設規劃》編制時(shí)的1991年，全國的財政收入僅為3610億元，根本無(wú)力支撐30年建成3.5萬(wàn)公里“五縱七橫”國道主干線(xiàn)的雄心。

    但是，公路交通基礎設施建設卻在較短的時(shí)間內取得了巨大的發(fā)展成就。對此，亞洲開(kāi)發(fā)銀行交通官員的評價(jià)是：“過(guò)去30年間，中國的高等級路網(wǎng)經(jīng)過(guò)了歷史性的發(fā)展，高速公路從1990年的522公里，延伸到如今（2012年）的96200公里，中國成為世界上擁有高速路網(wǎng)最多的國家。之所以能夠取得如此飛躍，是因為中國決定借助通行費為高速公路的建設和養護籌集資金，并作為抵押從銀行籌集到大量貸款�！蔽覈�最終選擇了收費公路政策，并在實(shí)施的30年期間不斷調整修訂和改進(jìn)這項政策。這項政策的巨大作用體現在：

    一是政策符合國情，發(fā)揮了巨大的融資作用，縮短了路網(wǎng)形成時(shí)間，節約了全社會(huì )的發(fā)展成本。我國的收費公路政策契合了改革開(kāi)放進(jìn)程中的幾個(gè)中國特色，第一是路網(wǎng)全面滯后、二級及以上公路嚴重不足；第二是公路行業(yè)以地方為主的事權體制以及各級政府都可以利用收費公路政策籌集資金；第三是經(jīng)濟持續穩定增長(cháng)帶來(lái)運輸需求快速增加；第四是銀行存貸差壓力較大，資金充足。因此，收費政策產(chǎn)生了巨大的融資能力，解決了高等級公路建設70%以上的資金缺口，以不到發(fā)達國家一半的時(shí)間迅速形成了全國公路網(wǎng)，極大地節約了全社會(huì )的發(fā)展成本，支撐了工業(yè)化和城鎮化的加快發(fā)展。

    二是用路者付費原則不僅相對公平，也有利于促進(jìn)各種運輸方式的公平競爭和協(xié)調發(fā)展。經(jīng)濟學(xué)家普遍認為，使用者在消費某一種產(chǎn)品或服務(wù)時(shí)，全額承擔消費成本，可最為有效地實(shí)現資源合理配置，并最為公平地分攤成本。美國選擇燃油稅等專(zhuān)項稅為主的融資方式，首先基于其已經(jīng)處于汽車(chē)進(jìn)入家庭的時(shí)代（幾乎每個(gè)人都可以從修建全國性的高速公路網(wǎng)中直接受益）。同時(shí)，高速公路用路者在使用時(shí)全額分攤建設和養護費用，才能與同樣由用路者全額分攤使用費用的鐵路及航空產(chǎn)生運輸公平競爭，從而促進(jìn)各種方式的合理配置。若其中的某一種運輸方式含有大量補貼而降低了使用成本，則會(huì )導致資源錯配。

    三是吸引了社會(huì )資金的進(jìn)入，促進(jìn)了行業(yè)的開(kāi)放和市場(chǎng)化程度的提高，提高了基礎設施供給的質(zhì)量和效率。收費公路政策從最初的政府還貸公路逐步開(kāi)放并產(chǎn)生了各式的經(jīng)營(yíng)性收費公路。雖然在對經(jīng)營(yíng)性公路的監管上政府要付出更多努力，但這項政策向社會(huì )資金敞開(kāi)大門(mén)的同時(shí)，不僅帶來(lái)了社會(huì )的直接投資，也帶來(lái)了企業(yè)建設、經(jīng)營(yíng)和管理理念和技術(shù)，使公路領(lǐng)域成為市場(chǎng)化程度最高的基礎設施領(lǐng)域。

    然而，任何籌資政策都不可能十全十美，我國的收費公路政策也具有以下幾個(gè)明顯的不足：一是由于大量使用銀行貸款和人工收費的方式，使融資的財務(wù)成本和回收成本都較高，這不僅最終增加了用路者的負擔，而且對價(jià)格制定和債務(wù)償還帶來(lái)影響。二是網(wǎng)絡(luò )化的設施卻實(shí)行著(zhù)分散的管理并按照項目單獨進(jìn)行財務(wù)核算，不僅帶來(lái)了甚至加劇了地區差異，而且損失了行業(yè)償債能力，從而延長(cháng)了建設成本的攤銷(xiāo)時(shí)間。三是現行收費政策仍是一個(gè)以“為建設而融資”為核心思想的政策規定，缺乏對路網(wǎng)建成以后的長(cháng)遠考慮，在持續養護、合理引導通行、提高服務(wù)監管等方面仍不完善。此外，政策長(cháng)期處于修改之中，政府各部門(mén)之間、政府與公眾之間長(cháng)期不能達成共識，不僅使投資者因缺少穩定預期而觀(guān)望猶豫，而且還會(huì )引發(fā)業(yè)內優(yōu)良企業(yè)退出。

    收費政策應重新定位 

    未來(lái)30年，需創(chuàng )新投融資和收費政策以確保發(fā)展的可持續。

    當前，我國已經(jīng)成功地利用收費公路政策初步建成了嶄新的規模巨大的公路基礎設施網(wǎng)絡(luò )。但是，繼續完成剩余的規劃目標以及管理和維護好這一龐大的寶貴資產(chǎn)，支撐兩個(gè)百年夢(mèng)想的實(shí)現。盡管美國每年用于公路建設維護的燃油稅一直在持續增加，但使用30年的路網(wǎng)仍然難以避免地迅速老化，重置這一系統所需要的資金是超乎想象的。因此，在激烈討論我國的某條高速公路該不該到期停止收費的具體事件時(shí)，更應該對未來(lái)的公路資金政策有一個(gè)總體設計，收費公路政策也應該在交通新的發(fā)展階段背景下，重新定位并盡快修訂相關(guān)法律法規，以確保未來(lái)30年的可持續。具體思路包括以下方面：

    一是用法律確保公路建設養護資金來(lái)源的長(cháng)期穩定。將“在公路網(wǎng)中，高速公路以‘用路者付費為主’為原則，籌集建設、改造、維護的成本；其他公路以‘全民付稅’為原則，籌集建設、改造、維護的成本”寫(xiě)入《公路法》，使公路資金籌集以及主要來(lái)源方式得到法律的保障。近期，應該盡快以“兩個(gè)公路體系”的思路為依據，重點(diǎn)突出政策目標、管理模式創(chuàng )新、加強運行監管、收費標準和期限制定機制、鼓勵社會(huì )資本進(jìn)入等方面，加快修訂和出臺《收費公路管理條例》。

    二是結合事權體制改革，改進(jìn)我國收費公路管理體制。借鑒日本、法國的高速公路運營(yíng)管理和行業(yè)監管的經(jīng)驗，盡快形成區域內的“統一收費運營(yíng)、收費交叉補貼、行業(yè)有效監管”的管理機制，提高監管水平、降低債務(wù)風(fēng)險。

    三是建立特許經(jīng)營(yíng)制度，在公路建設、收費運營(yíng)、養護等多環(huán)節積極靈活推廣多種PPP模式。充分借鑒澳大利亞、法國等多國在政府與私營(yíng)部門(mén)之間合作實(shí)現雙贏(yíng)的成功經(jīng)驗，通過(guò)管理創(chuàng )新，降低建設養護和監管成本、提高服務(wù)質(zhì)量。

四是建立政府、企業(yè)、公眾、專(zhuān)家多方參與的價(jià)格制定和調整機制，保證定價(jià)的靈活透明。發(fā)揮價(jià)格在吸引交通量或是緩解擁堵、激勵承包商提高建設或養護水平、提高養護應急效率等方面的作用。積極推動(dòng)收費新技術(shù)應用，逐步減少并最終取消一、二級收費公路，降低收費的成本。

    【結束語(yǔ)】

    美國前總統卡特的國家安全助理布熱津斯基在其《戰略遠見(jiàn)》一書(shū)中談到：“可靠的基礎設施對于經(jīng)濟效率和經(jīng)濟增長(cháng)具有重要意義，同時(shí)也代表了一個(gè)國家的總體活力。在歷史上，判斷某個(gè)大國制度成功與否的標志之一，就是這個(gè)國家基礎設施的狀況與獨創(chuàng )性。而美國基礎設施的現狀，與其說(shuō)它代表著(zhù)全世界最具創(chuàng )新力的經(jīng)濟體，倒不如說(shuō)它代表著(zhù)一個(gè)衰落的大國更為貼切。當今世界，美國與中國的制度競爭很可能愈演愈烈，基礎設施老化可能成為美國衰落的標志和征兆�！痹�經(jīng)令美國無(wú)比自豪的公路鐵路和城市基礎設施維護不足的現狀，引發(fā)戰略家深刻思考的同時(shí)也讓我們警醒，面向未來(lái)30年，重新思考和構建我國的交通基礎設施投融資政策，并在此基礎上修改完善收費公路政策，意義重大、迫在眉睫�。ń煌ㄟ\輸部規劃研究院戰略與政策研究所所長(cháng) 徐麗）