養老金雙軌制改革方案已經(jīng)擬定，并經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會(huì )議和中央政治局常委會(huì )審議通過(guò)，今后黨政機關(guān)、事業(yè)單位將建立與企業(yè)相同的基本養老保險制度。不過(guò)，由于改革細則尚未出臺，如何改，改后什么待遇，改革的錢(qián)從哪里來(lái)等問(wèn)題，尚存在諸多疑問(wèn)�！督�(jīng)濟參考報》記者就此進(jìn)行了相關(guān)梳理，并采訪(fǎng)了有關(guān)專(zhuān)家，希望就輿論關(guān)切作出一定回應。

　　1問(wèn)“并軌”并的是什么

　　2013年之前，國內養老保險制度分為四大模塊：新型農村社會(huì )養老保險、城鎮居民養老保險、城鎮職工基本養老保險和機關(guān)事業(yè)單位退休制度。本次輿論熱議的養老金“并軌”指的是后兩者的合并。
　　從歷史沿革上看，居民養老保險的城鄉并軌其實(shí)早已啟動(dòng)。2009年，國務(wù)院開(kāi)展新型農村社會(huì )養老保險（以下簡(jiǎn)稱(chēng)新農保）試點(diǎn)，2011年啟動(dòng)城鎮居民社會(huì )養老保險（以下簡(jiǎn)稱(chēng)城居保）試點(diǎn)。2012年，上述兩項制度開(kāi)始在全國范圍內實(shí)施。今年2月21日，國務(wù)院出臺《關(guān)于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見(jiàn)》，決定將新農保和城居保合并實(shí)施，在全國范圍內建立統一的城鄉居民基本養老保險制度。同時(shí)，為做好不同養老保險制度的銜接，決策部門(mén)在今年初還印發(fā)了《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法》，對企業(yè)職工與城鄉居民基本養老保險關(guān)系轉移和待遇銜接作了明確規定。
　　截至目前，已經(jīng)有不少于15個(gè)省完成了城鄉居民養老保險的合并實(shí)施，制度覆蓋人口約5億。
　　而近日熱議的“并軌”，是指黨政機關(guān)、事業(yè)單位將建立與企業(yè)相同的基本養老保險制度，實(shí)行單位和個(gè)人繳費。在此之前，職工基本養老保險是企業(yè)單位的“繳費型”統籌制度，由單位和職工本人按一定標準繳納。機關(guān)事業(yè)單位的退休制度，由財政統一支付養老金。
　　截至今年10月，城鎮職工養老保險覆蓋3.35億人口，而公開(kāi)數據顯示，機關(guān)事業(yè)單位人員接近4000萬(wàn)。

　　2問(wèn)目前“并軌”進(jìn)展如何

　　日前，機關(guān)事業(yè)單位與城鎮職工統一的養老保險制度改革方案已在國務(wù)院常務(wù)會(huì )議和中央政治局常委會(huì )審議通過(guò)，黨政機關(guān)、事業(yè)單位將建立與企業(yè)相同的基本養老保險制度，實(shí)行單位和個(gè)人繳費。
　　改革的基本思路是一個(gè)統一、五個(gè)同步�！耙粋�(gè)統一”，即黨政機關(guān)、事業(yè)單位建立與企業(yè)相同的基本養老保險制度，實(shí)行單位和個(gè)人繳費，改革退休費計發(fā)辦法，從制度和機制上化解“雙軌制”矛盾�！拔鍌�(gè)同步”，即機關(guān)與事業(yè)單位同步改革，職業(yè)年金與基本養老保險制度同步建立，養老保險制度改革與完善工資制度同步推進(jìn)，待遇調整機制與計發(fā)辦法同步改革，改革在全國范圍同步實(shí)施。
　　然而，此次確定的僅是思路框架，具體改革方案尚未公布。專(zhuān)家認為，未來(lái)會(huì )有詳細的實(shí)施意見(jiàn)和配套措施出臺。事實(shí)上，此前已經(jīng)有地區進(jìn)行了“并軌”嘗試并取得了良好成效。
　　廣東深圳在適應公務(wù)員聘任制改革以及事業(yè)單位人事制度綜合配套改革試點(diǎn)的同時(shí)，先行先試，于2007年開(kāi)始探索機關(guān)事業(yè)單位養老保險制度改革。2010年5月，深圳市出臺行政機關(guān)聘任制公務(wù)員社會(huì )養老保障試行辦法，全市所有新進(jìn)公務(wù)員實(shí)行新的社會(huì )養老保險和職業(yè)年金相結合的養老保險制度。2012年，深圳將該制度進(jìn)一步推廣到事業(yè)單位。據了解，改革取得了良好成效，暢通了機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)的交流渠道，也得到了“新人”們的廣泛支持。截至2014年6月底，參加社會(huì )養老保險和職業(yè)年金的機關(guān)事業(yè)單位“新人”（聘任制公務(wù)員和事業(yè)單位新聘人員）已超過(guò)7000人。

　　3問(wèn)“并軌”后替代率會(huì )否趨同

　　養老金替代率，是指勞動(dòng)者退休時(shí)的養老金領(lǐng)取水平與退休前工資收入水平之間的比率，它是衡量勞動(dòng)者退休前后生活保障水平差異的基本指標之一。
　　有統計顯示，我國機關(guān)事業(yè)單位職工養老金替代率超過(guò)80%，個(gè)別甚至達到100%。而目前企業(yè)職工養老金替代率則在50%以下。
　　全國人大財經(jīng)委的一份調研報告顯示，西部某省2014年全省機關(guān)事業(yè)單位職工退休費水平為月人均3227元，而企業(yè)職工的基本養老金水平則為月人均2065元，前者是后者的1.56倍。
　　“一些國有企業(yè)的退休職工，當時(shí)接受?chē)�家分配到企業(yè)工作，退休后養老金遠低于機關(guān)事業(yè)單位和自己條件相當的干部職工的退休金，因此對雙軌制很有意見(jiàn)，企業(yè)管理人員和具有高級技術(shù)職稱(chēng)的退休職工意見(jiàn)更大�！鄙鲜稣{研報告稱(chēng)。
　　不過(guò)，實(shí)現替代率的“平等”并非一朝一夕之力。不少專(zhuān)家認為，有賴(lài)于職業(yè)年金制度的建立，改革后機關(guān)事業(yè)單位養老金水平不會(huì )有明顯下降。
　　“這次改革的目的是通過(guò)優(yōu)化結構和確立新的責任分擔機制來(lái)促進(jìn)養老保險制度走向公平，關(guān)鍵是要落實(shí)機關(guān)事業(yè)單位人員的繳費義務(wù)并采取同樣的辦法調整養老金待遇�！敝袊�人民大學(xué)教授鄭功成說(shuō)，“改革后機關(guān)事業(yè)單位人員基本養老金肯定會(huì )減少，但加上職業(yè)年金，總體待遇應該不會(huì )有太大變化�！�
　　不過(guò)，長(cháng)期來(lái)看，兩者替代率終將趨同。對外經(jīng)濟貿易大學(xué)保險經(jīng)濟學(xué)院副院長(cháng)、中國社會(huì )保險學(xué)會(huì )理事孫潔認為，目前應該做的是，繼續適度提高企業(yè)職工基礎養老金水平，并在理性提高公務(wù)員工資、特別是基層公務(wù)員工資水平的基礎上，參照當地社會(huì )平均工資水平，制訂機關(guān)事業(yè)單位基礎養老金替代率水平�！爱吘箯睦碚撋现v，當一個(gè)人不再工作、退出工作崗位以后，他的收入必然要比在職職工收入低�！彼�認為，最終應使企業(yè)職工與機關(guān)事業(yè)單位職工的基礎養老金水平逐漸接軌、趨同，并通過(guò)發(fā)展企業(yè)年金和職業(yè)年金彌補不同群體間保障水平的差距。
　　可以預見(jiàn)的是，最終改革方案也會(huì )涉及這一問(wèn)題。國務(wù)院副總理馬凱近日所作的國務(wù)院關(guān)于統籌推進(jìn)城鄉社會(huì )保障體系建設工作情況的報告提出，建立兼顧各類(lèi)群體的社會(huì )保障待遇正常調整機制，根據經(jīng)濟發(fā)展、居民收入水平、物價(jià)變動(dòng)和財政承受能力等情況，適時(shí)調整職工和城鄉居民基本養老保險待遇，并將多繳多得的激勵機制延伸到待遇調整政策之中。

　　4問(wèn)職業(yè)年金錢(qián)從哪來(lái)

　　根據改革思路，職業(yè)年金與基本養老保險制度同步建立。作為平滑養老金水平變動(dòng)的一大支柱，職業(yè)年金“錢(qián)從哪來(lái)”至關(guān)重要。
　　按照《事業(yè)單位職業(yè)年金試行辦法》的表述，職業(yè)年金是指事業(yè)單位及其工作人員在依法參加事業(yè)單位工作人員基本養老保險的基礎上建立的補充養老保險制度。職業(yè)年金基金由單位繳費、個(gè)人繳費和職業(yè)年金基金投資運營(yíng)收益組成。職業(yè)年金基金實(shí)行完全積累，采用個(gè)人賬戶(hù)方式管理。
　　改革之難，難在制度設計，更難在資金保障。統計數據顯示，1990年，全國機關(guān)退休費用總額為59.5億元，2005年達到1827.7億元，增加30倍，年均遞增25%。2006年到2008年的平均增長(cháng)率也高達18.7%，明顯高于同期在崗職工工資增長(cháng)速度和經(jīng)濟增長(cháng)速度。
　　為保證機關(guān)事業(yè)單位職工“并軌”后退休金不會(huì )出現大幅下降，職業(yè)年金就必須“做實(shí)”。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，國家本來(lái)只需支付已退休公務(wù)員的養老金，但現在還要想辦法給在崗的公務(wù)員“存錢(qián)”，難度很大。有學(xué)者提出疑問(wèn)：“近兩年經(jīng)濟增速放緩，財政收入增速也在削減，那么憑空增加一大塊公務(wù)員養老金開(kāi)支，錢(qián)從哪里來(lái)？”
　　對此，西南政法大學(xué)勞動(dòng)與社會(huì )保障法教授熊暉認為，國家應該在制度轉軌期間承擔這部分轉制成本，建立起職業(yè)年金最為關(guān)鍵，這部分錢(qián)應該會(huì )由財政資金和自收自支的事業(yè)單位雙重投入。
　　在這一問(wèn)題上，深圳職業(yè)年金制度有一定借鑒意義。根據《深圳市行政機關(guān)聘任制公務(wù)員社會(huì )養老保障試行辦法》，各行政機關(guān)將本單位聘任制公務(wù)員職業(yè)年金繳費列入年度部門(mén)預算，按月劃繳至聘任制公務(wù)員職業(yè)年金個(gè)人賬戶(hù)。聘任制公務(wù)員職業(yè)年金基金實(shí)行完全積累，采用個(gè)人賬戶(hù)方式進(jìn)行管理。職業(yè)年金繳費比例根據社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展狀況適時(shí)調整。

　　5問(wèn)“并軌”后養老金能否投資運營(yíng)

　　4000萬(wàn)機關(guān)事業(yè)單位員工繳費，基金積累也將因此產(chǎn)生。那么，基金投資運營(yíng)機制是否應同步建立？
　　城鎮職工基本養老保險實(shí)行“統賬結合”制度，基本養老保險由社會(huì )統籌和個(gè)人賬戶(hù)兩部分組成。社會(huì )統籌部分由單位負擔繳費，為單位職工工資總額的20%，個(gè)人賬戶(hù)則由職工個(gè)人繳費，為個(gè)人工資的8%。前者“現收現付”，用于支付已退休人員的養老金，后者實(shí)行的是長(cháng)期封閉積累、產(chǎn)權個(gè)人所有的“完全積累”制，原則上不能調劑借用。
　　而根據改革思路，“事業(yè)單位建立與企業(yè)相同的基本養老保險制度，實(shí)行單位和個(gè)人繳費，改革退休費計發(fā)辦法�！蹦敲�，“完全積累”的個(gè)人賬戶(hù)如若“做實(shí)”，必將產(chǎn)生體量不小的一個(gè)“資金池”。
　　不過(guò)，目前城鎮職工基本養老保險基金保值增值機制尚不健全。結余基金絕大多數存銀行、買(mǎi)國債，投資渠道單一，收益率比較低。人力資源和社會(huì )保障部數據顯示，2013年雖然全國社會(huì )保險基金累計資產(chǎn)總額已達4.77萬(wàn)億元，占當年GDP的比例高達8.3%。但由于多元化和市場(chǎng)化的投資體制沒(méi)有建立起來(lái)，絕大部分基金作為財政專(zhuān)戶(hù)存款“躺”在銀行里“睡大覺(jué)”，購買(mǎi)國債和委托投資合計僅為711億元，還不到資產(chǎn)總額的零頭。
　　投資收益率方面，不但低于企業(yè)年金基金收益率（投資收益率幾何平均值8.35%），還低于全國社�；�金理事會(huì )的收益率（年均收益率9.02%），更遠遠低于社會(huì )平均工資增長(cháng)率（20年來(lái)城鎮社會(huì )平均工資增長(cháng)率14.85%）。
　　從各地來(lái)看，養老保險基金實(shí)施投資運營(yíng)的資產(chǎn)較少，且僅在兩地實(shí)現。2012年經(jīng)國務(wù)院批準，廣東省曾委托全國社�；�金理事會(huì )投資運營(yíng)1000億元養老金。有消息稱(chēng)，山東省也將委托全國社�；�金理事會(huì )進(jìn)行投資。
　　“養老金要想實(shí)現保值增值，可以效仿社�；�金、企業(yè)年金，增加委托運營(yíng)資金，實(shí)施多元化投資策略�！币晃簧鐣�(huì )保障研究學(xué)者建議。
　　針對這一問(wèn)題，馬凱表示，下一步將制定基本養老保險基金投資運營(yíng)辦法，在確�；�金安全的前提下擴大投資渠道，實(shí)現保值增值，增強基金支付能力。

　　6問(wèn)機關(guān)事業(yè)單位工資會(huì )漲嗎

　　機關(guān)事業(yè)單位建立養老保險制度后，將實(shí)行單位和個(gè)人繳費。對個(gè)體員工而言，工資上漲是保證繳費的必然結果。
　　根據改革思路，養老保險制度改革與完善工資制度同步推進(jìn)�！斑@樣的話(huà)，在全面實(shí)現養老“并軌”之前，公務(wù)員工資可能實(shí)現普漲。但是大幅上漲可能性不大，主要是為了覆蓋社保支出部分�！毙軙熣f(shuō)。
　　熊暉指出，當前很多基層地區的公務(wù)員群體工資水平相對較低，而社保個(gè)人繳費的比例不低，對于那些月收入2000余元的基層公務(wù)員而言，自己負擔各項社保繳費相對困難。
　　鄭功成則認為，實(shí)施養老“并軌”并不意味著(zhù)機關(guān)事業(yè)單位人員工資必然上漲，但卻是調整工資制度的好機會(huì )。國家應支付改革的初始成本，即適當增加一次工資，以消減改革初期帶來(lái)的陣痛，促使制度平穩轉型。

　　7問(wèn)“中人”如何改革

　　改革的推進(jìn)需循序漸進(jìn)，先易后難，養老保險“并軌”也不太可能采取一刀切的辦法。若以入職年齡將員工分為“老人”“中人”和“新人”，那么“中人”的改革方案必然最復雜。
　　新人新辦法、老人老辦法也是職工基本養老保險制度建立之初的原則。根據當時(shí)的規定，改革辦法實(shí)施前參加工作、本決定實(shí)施后退休的參保人員屬于“中人”。由于他們以前個(gè)人賬戶(hù)的積累很少，繳費年限累計滿(mǎn)15年的，退休后在發(fā)給基礎養老金和個(gè)人賬戶(hù)養老金的基礎上，再發(fā)給過(guò)渡性養老金。老人老辦法，實(shí)施前已經(jīng)離退休的參保人員屬于“老人”，他們仍然按照國家原來(lái)的規定發(fā)給基本養老金，同時(shí)隨基本養老金調整而增加養老保險待遇。實(shí)施后參加工作的參保人員屬于“新人”，繳費年限累計滿(mǎn)15年，退休后將按月發(fā)給基本養老金，基本養老金待遇水平與繳費年限的長(cháng)短、繳費基數的高低直接掛鉤。
　　而深圳的機關(guān)事業(yè)單位養老保險制度改革也選擇了類(lèi)似的路徑，按規定，深圳新進(jìn)機關(guān)事業(yè)單位的人員，在職期間與企業(yè)職工一樣，按照一定的標準繳納養老保險。
　　不過(guò)，對于此次“并軌”如何實(shí)施，一切尚待相關(guān)細則出臺。
　　“通過(guò)基本養老金和補充養老金基本保持‘中人’養老金待遇，降低改革阻力�！庇袑�(zhuān)家認為，從目前的情況來(lái)看，機關(guān)事業(yè)單位養老保險改革有兩條路，一是沿用企業(yè)養老改革時(shí)的視同繳費政策，這樣對于財政資金的壓力會(huì )小很多，但是今后也面臨養老金個(gè)人賬戶(hù)虧空的問(wèn)題。二是由財政一次性將個(gè)人賬戶(hù)做實(shí)，甩掉歷史包袱，輕裝上陣，但這將產(chǎn)生巨大的財政壓力。
　　鄭功成也認為，這次改革的關(guān)鍵是如何建立穩妥的“中人”過(guò)渡辦法，讓“中人”養老問(wèn)題得到妥善解決，同時(shí)也應當解決好機關(guān)事業(yè)單位中編制內外員工的現實(shí)權益差距問(wèn)題。