當前，工業(yè)園區建設項目作為地方政府拉動(dòng)經(jīng)濟增長(cháng)、實(shí)現產(chǎn)業(yè)結構調整和招商引資的重要載體而頻繁上馬�！督�(jīng)濟參考報》記者近日在黑龍江、內蒙古、湖南、重慶等地采訪(fǎng)時(shí)發(fā)現，工業(yè)園區占我國建設用地擴張的比重日益增加，多地存在“多圈少建、圈而慢建或不建”等現象，其粗放、低效利用土地形勢仍較為嚴峻，土地浪費現象令人擔憂(yōu)，土地監管部門(mén)對工業(yè)園區用地監管尚存諸多困惑。
工業(yè)園區占地面積激增
國家發(fā)展與戰略研究院副院長(cháng)陶然曾表示，各國工業(yè)用地平均占比一般是城市總用地面積的10%至15%，而我國近年來(lái)工業(yè)用地供地面積卻高達40%至50%，主要用來(lái)建開(kāi)發(fā)區。
根據國土部在其官網(wǎng)發(fā)布的《2012中國國土資源公報》顯示，2012年我國批準建設用地61.52萬(wàn)公頃,而在城鎮村建設用地結構統計中，工礦倉儲用地達到建設用地總面積的40.9%。多位基層國土干部向記者表示，地方工礦倉儲用地的主要用途就是建設各級工業(yè)園區。
同時(shí)，根據2008年至2012年國有建設用地供應情況顯示，工礦倉儲用地供應量在2008年為9.3萬(wàn)公頃，2012年則增加到20.3萬(wàn)公頃，增長(cháng)幅度較大。
根據國土部2012年發(fā)布的《國家級開(kāi)發(fā)區土地集約利用評價(jià)情況》統計數據顯示，當時(shí)參與評價(jià)的國家級開(kāi)發(fā)區僅有341個(gè)，批復土地面積卻多達3546.47平方公里，約占全國建設用地面積的百分之一。
有基層國土干部推測，如果算上當時(shí)全國1200多個(gè)省級開(kāi)發(fā)區和未納入國家管理的市、縣級開(kāi)發(fā)區數量，工業(yè)園區建設用地面積至少要占據全國建設用地總面積的十分之一。
黑龍江省國土資源廳相關(guān)負責人表示，目前該省經(jīng)批準設立的開(kāi)發(fā)區和工業(yè)示范基地共95個(gè)，共批準總占地面積47158公頃，但由于開(kāi)發(fā)區土地批復具有前瞻性，所以無(wú)法同每年批準建設用地總面積相比較�！安贿^(guò)工業(yè)園區近年來(lái)占建設用地比重確實(shí)不小�！�
內蒙古烏海市現有四個(gè)工業(yè)園區，總面積達到80多平方公里，約占全市總面積的二十分之一。內蒙古自治區國土資源廳土地利用管理處處長(cháng)李玉春表示，自治區超規模、超標準用地現象比較嚴重，一些工業(yè)園區用地規模較大，利用率不高，企業(yè)也不按照國家規定的投資強度要求使用土地。
“地方在推進(jìn)工業(yè)化過(guò)程中，開(kāi)發(fā)區、產(chǎn)業(yè)園區、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園層出不窮，如果一個(gè)縣里沒(méi)有園區，地方主要官員覺(jué)得說(shuō)話(huà)都不硬氣�！敝袊恋乜睖y規劃院土地利用規劃評審中心副主任左玉強認為，開(kāi)發(fā)區能承載的產(chǎn)業(yè)集聚規模和類(lèi)型是有限的，如果一個(gè)市里有三個(gè)開(kāi)發(fā)區，項目又都很類(lèi)似，這樣就可能存在惡性競爭，“大規模供給土地”則成了開(kāi)發(fā)區吸引商家的重要籌碼。
土地利用面臨“三次浪費”
黑龍江、內蒙古、重慶等地的國土部門(mén)干部和園區管委會(huì )工作人員表示，因規劃不健全、退出機制存缺陷等原因，工業(yè)園區用地總體會(huì )出現閑置浪費、土地浪費以及升級浪費等三種浪費現象。
第一次，土地征收后無(wú)人問(wèn)津的閑置浪費。
受當前經(jīng)濟下行和工業(yè)園區間競爭激烈影響，工業(yè)園區土地利用效率十分低下�！督�(jīng)濟參考報》記者在重慶市彭水縣工業(yè)園區了解到，該園區通過(guò)河道整地，花費很大成本后形成了800畝的工業(yè)用地，但是由于沒(méi)有企業(yè)入駐，目前這800畝土地仍然閑置，都已經(jīng)長(cháng)出了野草;在鄂爾多斯市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區，120平方公里的規劃面積，已開(kāi)發(fā)面積還不足50%。
第二次，企業(yè)“多圈少建、圈而不建”造成土地浪費。
湖南益陽(yáng)龍嶺工業(yè)園副主任唐良輝向記者“訴苦”說(shuō)，園區內有一家生產(chǎn)柴油機的企業(yè)，落戶(hù)園區已經(jīng)四年了，其所擁有的60畝土地遲遲不見(jiàn)動(dòng)工，每當園區下通知要收回土地，企業(yè)才建一點(diǎn)廠(chǎng)房來(lái)應付檢查。唐良輝說(shuō)：“雖然有‘未動(dòng)工開(kāi)發(fā)滿(mǎn)兩年的，可無(wú)償收回建設用地使用權’的規定，政府催一次，企業(yè)就動(dòng)一點(diǎn)，使得園區無(wú)法認定土地就是閑置的，要想收回土地難度也比較大，這種‘圈而慢建’的方式也讓園區很為難�！�
“以前招商引資所謂的好項目都是兩三年不開(kāi)工，為什么?因為很多人就不是來(lái)做項目的，而是來(lái)炒地的�！鄙虾Ｊ幸巹澓蛧临Y源管理局局長(cháng)莊少勤表示，其實(shí)各地招商的門(mén)檻都很高，企業(yè)的手續也都合法，看上去也是好項目。但是拿到土地之后，部分企業(yè)通過(guò)產(chǎn)權市場(chǎng)把土地轉讓出去，以此來(lái)獲利。
莊少勤認為，“幾乎所有地方的工業(yè)用地價(jià)格都是低于成本的，價(jià)格相當于流轉土地價(jià)格的50%，土地在一二級市場(chǎng)一轉手，企業(yè)就獲得巨大利益，一些官員也獲利，因此閑置土地很多�！�
第三次，“三高”企業(yè)不肯走造成園區土地提檔升級浪費。
據了解，我國產(chǎn)業(yè)園區升級方式為逐級提升，即園區規劃先從縣級做起，經(jīng)過(guò)不斷發(fā)展和審批才能上升到國家級。在這個(gè)過(guò)程中，工業(yè)園區勢必面臨產(chǎn)業(yè)結構不斷調整和升級。
“園區層級較低時(shí)，能有企業(yè)來(lái)就不錯了，哪還能注意土地使用和‘三高’的問(wèn)題�！币晃徊辉竿嘎缎彰膱@區管理者表示，工業(yè)用地出讓年限為五十年，企業(yè)擁有土地后，園區從提檔升級的總體規劃考慮，即便希望“三高”企業(yè)退出，也沒(méi)什么好辦法，所以這部分土地也不能拿出來(lái)創(chuàng )造更大的收益�！罢f(shuō)白了，還是前置規劃和退出機制都不完善�！�
集約硬指標遭遇“軟執行”
單位用地投資、產(chǎn)出強度、容積率、建筑密度等是衡量工業(yè)用地利用效率的重要指標。為了促進(jìn)土地集約、節約利用，國家規定工業(yè)用地出讓時(shí)，出讓合同中須對這些硬指標做出明確規定。但記者在基層采訪(fǎng)時(shí)，一些干部坦言，節地指標往往“寫(xiě)在紙上、說(shuō)在嘴上，卻難以落地，當不得真”。節地高壓線(xiàn)“不帶電”，難以遏制土地低效利用甚至浪費。
9月中旬，記者來(lái)到河南某市產(chǎn)業(yè)集聚區，隨機翻開(kāi)一家原材料加工企業(yè)的土地出讓合同，其中明確規定土地容積率為1，畝均投入強度達到240萬(wàn)元�！皩�(shí)事求是說(shuō)，這家企業(yè)用地實(shí)際容積率是0.7，投入強度不到190萬(wàn)/畝，兩項指標都達不到合同要求，但土地還是供出去了�！碑a(chǎn)業(yè)聚集區管委會(huì )副主任張光華(化名)說(shuō)，在不少地方，節地指標就是“數字游戲”，企業(yè)說(shuō)多少就是多少，政府部門(mén)也是“睜一只眼閉一只眼”，不愿去較真。
記者采訪(fǎng)發(fā)現，類(lèi)似單位面積土地投入、產(chǎn)出強度這樣的土地集約硬指標，在一些地方遭遇“軟執行”已成常態(tài)。
“現在不少工業(yè)項目都是‘書(shū)記掛帥’‘縣長(cháng)工程’，領(lǐng)導費了大力氣把企業(yè)招來(lái)，卻因為土地不集約要把人家攆走，確實(shí)不現實(shí)�！敝貞c某縣國土局規劃耕�？瓶崎L(cháng)陳明林(化名)說(shuō)，一些企業(yè)為了拿到土地甚至搞“數字造假”，在“紙面上”上提高投入產(chǎn)出強度、投資規模等，以滿(mǎn)足政策要求。不少人還覺(jué)得縣里經(jīng)濟發(fā)展落后，更應該加快上馬工業(yè)項目，不能因為土地不集約這樣的小事，誤了招商引資的大事。
土地供后監管存“盲區”
工業(yè)用地供后監管，是確保土地及時(shí)、高效開(kāi)發(fā)、達到集約、節約利用要求的重要環(huán)節。但一些國土部門(mén)干部反映，工業(yè)用地出讓后，企業(yè)是否按合同要求及時(shí)開(kāi)竣工、投資規模、廠(chǎng)房建設等是否滿(mǎn)足集約用地要求等，基層國土部門(mén)無(wú)法有效進(jìn)行評估，存在監管“盲區”。
據介紹，地方國土部門(mén)對工業(yè)用地供后監管主要有兩條途經(jīng)：一是動(dòng)態(tài)巡查合同落實(shí)情況，即在土地供應后，巡查項目是否按時(shí)開(kāi)竣工、是否達到土地出讓合同中規定的容積率、投入產(chǎn)出等;二是由工業(yè)園區、政府經(jīng)濟主管部門(mén)定期審核企業(yè)運行指標，監督核查土地利用狀況。
“土地供后似乎政府各部門(mén)都負有監管權限，但一些地方仍是各自為政，無(wú)法形成監督合力：工業(yè)項目立項情況，由發(fā)改委、經(jīng)信委負責;用地容積率由規劃局負責;單位面積投入產(chǎn)出強度，工業(yè)園區、統計局才掌握，而作為土地集約利用重要監管單位的國土部門(mén)，卻難以實(shí)時(shí)掌握這些供后土地關(guān)鍵利用指標，有效監管更是無(wú)從談起�！币恍┗鶎訃粮刹拷邮苡浾卟稍L(fǎng)時(shí)，坦言國土局變成了單純的“供地局”：只要工業(yè)項目符合規劃、用地在紅線(xiàn)范圍內、征地手續完備，就可以給企業(yè)供地。但至于土地供應后，用得好不好、是否達到集約節約要求，國土部門(mén)“鞭長(cháng)莫及”。
由于工業(yè)用地供后監管不到位、部門(mén)協(xié)同機制不健全等原因，無(wú)法對企業(yè)具體用地情況進(jìn)行有效監管，還助長(cháng)了一些企業(yè)借機“囤地”，加劇了土地浪費、低效利用。記者在重慶、湖南等地采訪(fǎng)發(fā)現，一些工業(yè)用地出讓后，企業(yè)僅投資興建了部分區域，其余部分則閑置或搭蓋簡(jiǎn)易建筑物，雖然這造成部分廠(chǎng)區土地閑置，但企業(yè)仍可以土地向銀行抵押融資，甚至通過(guò)大規�！岸诘亍�，以待城市擴展，工業(yè)土地用途變更，實(shí)現土地的“增值收益”。
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工業(yè)用地“控增盤(pán)存”成發(fā)力方向 |
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——部分地區節約集約用地新探索 |
面對日益趨緊的土地剛性約束，浙江、上海、江西等多地展開(kāi)節約集約用地探索，用經(jīng)濟杠桿撬動(dòng)節地內驅力。一方面通過(guò)適當提高工業(yè)用地價(jià)格、實(shí)施合同管束，扎牢籬笆把好“增量關(guān)”;另一方面，通過(guò)差別稅收、支持企業(yè)“零增地技改”等方式向存量土地要效益。這些發(fā)端于基層的探索、實(shí)踐通過(guò)“嚴控增量、盤(pán)活存量”，取得了一定節地效果。
出讓創(chuàng )新：把“圈地”者擋在門(mén)外
為了讓真正搞產(chǎn)業(yè)的企業(yè)拿到地，而將“圈地”生錢(qián)者擋在門(mén)外，浙江、上海、江西等地創(chuàng )新工業(yè)用地出讓方式，探索合同管束、差別年期、分批出讓、先租后讓等方式，抬高企業(yè)拿地門(mén)檻，從源頭把好“增量關(guān)”。
——合同管束。以前出讓合同約定不明，企業(yè)對土地“圈而不用”的情況多有發(fā)生。杭州、上海目前推行土地“全生命周期管理”，工業(yè)用地出讓時(shí)在合同里約定好后續開(kāi)發(fā)周期、轉讓限制等要求，對土地做到全過(guò)程管理。上海市規劃和國土資源管理局局長(cháng)莊少勤告訴記者，目前上海已經(jīng)啟用新的出讓合同，加入了政府對企業(yè)節地的要求，而且將盡快建立一個(gè)電子信息系統，監督企業(yè)按照合同利用土地。
——差別年期�！案鶕髽颖菊{查，絕大多數企業(yè)的生命周期在20年以?xún)��！鼻f少勤說(shuō)，通過(guò)縮短工業(yè)用地出讓年期，可以減少企業(yè)倒賣(mài)土地，到期之后，真正做得好的企業(yè)還可續期。從去年8月起，上海全面實(shí)施工業(yè)用地20年期出讓制，只有個(gè)別重大、重點(diǎn)項目年期仍為50年。
——分批出讓。在招商引資“爭搶”下，很多企業(yè)向地方要地都是“獅子大開(kāi)口”，但“圈占”之后，不少土地長(cháng)期“曬太陽(yáng)”�！氨M管很多都是‘影子項目’，但國土部門(mén)不得不當真項目來(lái)辦�！苯魇→椞妒袊辆指本珠L(cháng)童年茂說(shuō)，為了既留下項目，又防止企業(yè)“圈地”，現在不少地方都對這些“大項目”實(shí)行分批出讓?zhuān)?jiàn)了兔子再撒鷹，有效避免了一次性出讓帶來(lái)的閑置問(wèn)題。與分批出讓類(lèi)似，一些地方還采取先租后讓的方式，先等企業(yè)“落地”投產(chǎn)之后，再出讓土地。
價(jià)格杠桿：市場(chǎng)之手激發(fā)節地內驅力
為解決長(cháng)期以來(lái)工業(yè)用地出讓價(jià)格與成本之間“倒掛”導致的土地低效、閑置等問(wèn)題，上海、浙江等地適當提高工業(yè)用地價(jià)格，通過(guò)企業(yè)內在的成本約束激發(fā)企業(yè)節約集約用地動(dòng)力。
工業(yè)用地“攤大餅”的一個(gè)主要原因是企業(yè)拿地成本低，在二級市場(chǎng)轉讓有利可圖。為解決這一問(wèn)題，杭州在去年初將工業(yè)用地最低價(jià)由過(guò)去的32萬(wàn)元/畝提高到90萬(wàn)元/畝�！艾F在二級市場(chǎng)的價(jià)格也就八九十萬(wàn)元每畝，對企業(yè)來(lái)說(shuō)，一、二級市場(chǎng)之間的比價(jià)基本均衡，‘圈地’牟利的空間沒(méi)有了，土地利用自然而然就節約集約了�！本W(wǎng)易杭州公司公共事務(wù)總監劉正俊說(shuō)。
差別稅收：“畝產(chǎn)論英雄”倒逼集約
為讓多占地的企業(yè)多付出成本，浙江探索試點(diǎn)差別化征收土地使用稅，通過(guò)稅收手段促進(jìn)企業(yè)節約用地，以“畝產(chǎn)論英雄”倒逼企業(yè)盤(pán)活存量，提高使用效率。
紹興市柯橋區是浙江差別化土地使用稅政策最早的試點(diǎn)。這項政策的核心是以“畝均稅收”來(lái)確定土地使用稅征繳。具體辦法為“高征高返”，即先把1平方米的平均稅額標準從7.3元提高到9.83元，然后分行業(yè)根據畝均稅收給企業(yè)排名，排名靠前的土地使用稅有返還，排名靠后的全額征收�！斑@樣，企業(yè)低效利用土地的成本增大了，在拿地的時(shí)候就會(huì )有所考量�！笨聵騾^地稅局稅政科科長(cháng)包關(guān)云說(shuō)。
空間換地：鼓勵企業(yè)“立體”發(fā)展
過(guò)去工業(yè)用地主要是“平面發(fā)展”，很少有立體發(fā)展，工業(yè)廠(chǎng)房普遍只有一層。一方面企業(yè)拿地容易，沒(méi)有改造動(dòng)力;另一方面，增加容積率要補交土地出讓金。為鼓勵企業(yè)立體發(fā)展，浙江提出空間換地、低效用地再開(kāi)發(fā)試點(diǎn)，企業(yè)“零增地技改”不但免征土地出讓金，而且還有獎勵。
2013年浙江永康市政府頒發(fā)了一項特殊獎項——集約用地創(chuàng )新獎�！捌髽I(yè)本來(lái)想要200畝土地，但只能拿到100畝，所以便自己想辦法向空間要地�！蹦苷\集團總經(jīng)理助理徐建陽(yáng)說(shuō)，企業(yè)建設高層廠(chǎng)房雖然增加了成本，但擴大了生產(chǎn)，而且政府也鼓勵這么做，不但不用補交土地出讓金，而且還得到200萬(wàn)元獎勵。
浙江省國土廳廳長(cháng)陳鐵雄表示，“空間換地”是提高存量土地利用水平、破解土地資源要素制約難題的有效抓手，當前關(guān)鍵是采取激勵措施調動(dòng)企業(yè)積極性。浙江省出臺了一系列措施，引導工業(yè)企業(yè)自行提升改造，鼓勵地方對“零增地技改”后超過(guò)容積率要求的企業(yè)，給予獎勵或補助。
