近日，《關(guān)于農村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》印發(fā)，標志著(zhù)我國農村土地制度改革即將進(jìn)入試點(diǎn)階段。作為農村土地制度改革的基礎性工作，全面開(kāi)展土地確權登記頒證工作進(jìn)展卻不盡如人意。到底是什么拖了這項基礎性改革的“后腿”？
　　全面開(kāi)展土地確權登記頒證，從首次提出到現在，已經(jīng)進(jìn)入第三年，雖然學(xué)界和各地方的呼聲很高，但迄今為止已確定完成的省份寥寥無(wú)幾。究其原因，首先是一些技術(shù)層面難題沒(méi)有得到解決。在農村土地第二輪承包工作開(kāi)展時(shí)遺留下了一系列問(wèn)題，由于少數鄉村干部對承包政策操作不規范、落實(shí)不到位，導致過(guò)去“有地無(wú)證、有證無(wú)地、一地多證、一證多地、無(wú)地無(wú)證”等現象非常普遍，土地權屬關(guān)系十分混亂。更重要的是，近年來(lái)實(shí)際土地承包經(jīng)營(yíng)狀況已經(jīng)發(fā)生很大變動(dòng)，加上登記時(shí)出現的瞞報行為，本次確權實(shí)測面積與1998年登記的面積出現了大量不吻合。在內蒙古一些地區，實(shí)測農田面積甚至出現比二輪承包登記面積多出將近兩倍的情況。產(chǎn)權不清、權責不明導致本次確權中扯皮現象叢生，極大降低了工作效率。
　　其次是農民是否愿意的問(wèn)題。在實(shí)際確權登記過(guò)程中，農民本身的意愿和配合度至關(guān)重要。很多農民對于土地制度改革能夠接受的底線(xiàn)是“土地不能失，利益不能損”，而現有的確權形式增加了他們的擔憂(yōu)，尤其是“確權確股不確地”的模式。所謂“確權確股不確地”，是指落實(shí)農民土地的股份權和收益權，不落實(shí)農民具體承包的土地面積，這樣做有利于減少土地入市時(shí)分家分戶(hù)談判的成本。但是，一些農民卻擔心自己以后會(huì )無(wú)地可種，尤其是對于此前擁有承包地的農民來(lái)說(shuō)，利益有可能受損，因此這些農民對確權登記的配合意愿很低。
　　此外還有地方政府的意愿問(wèn)題。確權會(huì )對一些地方政府未來(lái)工作的開(kāi)展造成影響，尤其是在征地方面的難度將大幅增加。過(guò)去的一些征地工作，把農民排斥在土地增值收益分配之外，農民既不能決定土地的賣(mài)與不賣(mài)，也不能與買(mǎi)方平等談判價(jià)格。確權以后，可以在一定程度上防止此前的亂征地等侵權行為，能夠在一定程度上起到保護農民利益的作用。但很多地方政府難以適應這種變化，因此開(kāi)展確權的積極性受到影響。
　　最后是法律法規配套問(wèn)題。這是非常復雜的系統性工程，如“承包關(guān)系長(cháng)久不變”的法律表達到底是什么，未來(lái)簽訂承包合同的期限有沒(méi)有限制等，都還有待確定。在這種情況下，很多縣市不敢擅自探索。
　　按計劃，今年我國確權登記頒證試點(diǎn)將在去年三個(gè)省全面推進(jìn)的基礎上，再選擇8到10個(gè)省份，登記面積達到5億畝左右，基本會(huì )覆蓋全國四分之一的農地。而中央給出的時(shí)間表是五年內結束確權登記頒證工作。但是，如果不能有效地解決確權過(guò)程中的難點(diǎn)問(wèn)題，更快出臺提高確權效率的政策法規，那么確權的目標能否保質(zhì)保量完成，筆者認為將會(huì )打上一個(gè)大大的問(wèn)號。