編者按：隨著(zhù)我國城鎮化進(jìn)程不斷加速，公共設施建設需求大幅增加，地方政府債務(wù)負擔與日俱增。為了緩解政府債務(wù)壓力，推進(jìn)公共服務(wù)領(lǐng)域改革市場(chǎng)化，加速我國經(jīng)濟轉型，PPP模式已成為必然選擇。然而從以往經(jīng)驗來(lái)看，在公益和效益的平衡木上，政府和企業(yè)如何比肩立足仍面臨巨大考驗。風(fēng)險分擔機制、利益分配機制和法律制度的設計修繕，將是影響PPP推廣成敗的重要因素。從今日起，《經(jīng)濟參考報》將連續推出“PPP尋路”系列報道，敬請關(guān)注。
PPP大潮撲面而來(lái)，但記者在多地采訪(fǎng)發(fā)現，一些基層政府部門(mén)對PPP模式認識不清、準備不足。陜西一位地級市財政部門(mén)工作人員說(shuō)，他們所有對PPP投融資模式的了解都來(lái)源于近期的培訓班，但對于如何推進(jìn)這項改革，完全是“狗咬刺猬——不知如何下手”。
專(zhuān)家認為，對于一些尚不具備PPP思維的地方政府而言，倉促上馬項目可能會(huì )出現“形似神不似”現象，此類(lèi)名為PPP的項目不僅不能幫助政府卸包袱，還將加重財政負擔。
大潮來(lái)襲 萬(wàn)億PPP項目浮出水面
中央政府的鼓勵、地方政府的響應，讓PPP（政府和社會(huì )資本合作）在2015年伊始便迅速生長(cháng)——財政部30個(gè)PPP項目中第一個(gè)簽約項目于1月1日正式運營(yíng)，八省份近萬(wàn)億元項目相繼浮出水面。
PPP是指公共服務(wù)項目由政府和社會(huì )資本合作投資的一整套模式。這種起源于英國的模式，在世界各國普遍推行，涵蓋“建設-移交”的BT、“建設-管理-移交”的BOT等多種實(shí)現形式。
為加快發(fā)揮PPP投融資模式的積極作用，新一屆中央政府成立以來(lái)，財政部從制度、機構、項目和能力建設等多方面著(zhù)手推廣PPP模式。2014年5月，財政部成立PPP工作領(lǐng)導小組，金融、經(jīng)建、預算、條法、國庫、國合等為成員，辦公室設在金融司，統籌推進(jìn)PPP工作，實(shí)現對外“一個(gè)聲音、一個(gè)方向、一個(gè)平臺”。
同時(shí)，地方政府也積極推介PPP項目。2014年8月，重慶市召開(kāi)PPP合作項目簽約發(fā)布會(huì )，集中簽約10個(gè)項目涉及資產(chǎn)總額超過(guò)1000億元。2014年9月，福建省推出49項1658億元的基礎設施項目，鼓勵采用PPP模式。2014年12月，財政部正式推出首批30個(gè)PPP示范項目清單，總投資規模約1800億元，這些項目集中在污水處理、軌道交通等領(lǐng)域，其中，江蘇省以9個(gè)入圍項目居首，安徽4個(gè)項目排第二，河北、吉林、浙江、山東等省份也有項目紛紛入圍。
2015年1月，河南省公布了87個(gè)PPP項目，涉及資金達1410億元。而包括四川、湖南等在內的7省份已公布了469個(gè)PPP試點(diǎn)項目，共計8223億元的總投資額。就此，這8個(gè)省份的PPP項目規模近萬(wàn)億元。
中央政策研究室原副主任、中國PPP研究院理事長(cháng)鄭新立說(shuō)，十八屆三中全會(huì )對全面深化改革做出部署，要求“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，指出“要建立透明規范的城市建設投融資機制”“允許社會(huì )資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎設施投資和運營(yíng)”“深化投資體制改革，確立企業(yè)投資主體地位”。這些重大提法，與PPP投融資模式高度契合。
審計署統計顯示，截至2013年6月底，我國地方政府負有償還責任債務(wù)10.8萬(wàn)億元，有的地區債務(wù)率已超100％�！拔覈A設施建設需要大量資金投入，地方政府普遍通過(guò)舉債彌補資金缺口�！眹倚姓䦟W(xué)院教授許正中說(shuō)，今年以來(lái)我國加大力度清理地方融資平臺，無(wú)疑將進(jìn)一步擴大PPP的融資需求。
上頭熱下頭冷 地方官員“沒(méi)興趣沒(méi)能力”
記者在一些地區調研了解到，一些基層政府部門(mén)對PPP模式認識不清、準備不足、熱情不高，甚至疑慮重重，部分地區PPP模式探索遭遇“上頭熱、下頭冷”、“貧困地區歡迎，發(fā)達地區冷淡”等情況。
“在土地收益穩定情況下，我們的公共建設資金比較充裕，所以目前不考慮社會(huì )資本參與�！蔽覈戏侥辰�(jīng)濟特區負責政府投融資業(yè)務(wù)的一位負責人說(shuō)：“PPP算不上什么新東西，多少年前都在做，我們目前土地出讓的資金十分充裕，對PPP模式?jīng)]有需求�！�
福建近期在基礎設施和公用事業(yè)等領(lǐng)域推出了總額2248億元的122個(gè)項目中，列出總投資1478.6億元的28個(gè)項目開(kāi)展PPP試點(diǎn)。從這28個(gè)項目的分布看，山區、老區、財政困難地區上報的項目多而散，沿海地區的積極性明顯較低。平潭綜合實(shí)驗區投融資辦公室一位工作人員說(shuō)，這次平潭未上報PPP項目有兩方面考慮，一是目前政府的融資渠道尚能滿(mǎn)足需要；二是當地對PPP模式還缺乏準備，不敢倉促上項目。
西部地區一些部門(mén)則對PPP模式“不了解”，認識僅停留在概念階段。陜西省發(fā)改委一位工作人員說(shuō)，他們最近看了材料才知道PPP的含義，目前對PPP只是“略懂皮毛”。市縣政府部門(mén)工作人員對PPP更不關(guān)心。
廣西一個(gè)地級市財政局負責人說(shuō)，目前一些地方政府之所以對推進(jìn)PPP缺乏動(dòng)力，一是怕碰到一些敏感地帶和政策盲區，不做沒(méi)風(fēng)險，做了就有風(fēng)險；二是對項目回報率有壓力，如果一個(gè)項目回報好，地方政府寧愿自己背債來(lái)做，也不想讓社會(huì )資本參與進(jìn)來(lái)。
專(zhuān)家表示，部分地區在省級層面上對推進(jìn)PPP模式做出了較宏觀(guān)的指導意見(jiàn)；一些地方財政、發(fā)改委等部門(mén)組織開(kāi)展學(xué)習培訓。但省級層面和市縣之間、發(fā)達地區和貧困地區之間對PPP的認識和準備卻各有不同，對發(fā)展PPP項目“沒(méi)興趣、沒(méi)能力”的態(tài)度普遍存在。
名為PPP 實(shí)則讓政府背上高息債務(wù)
西南地區一個(gè)城市1998年用BOT方式建設了一座長(cháng)江大橋，企業(yè)與政府約定20年稅后年收益率16％的固定回報，而同期銀行貸款年利率才5%，相當于企業(yè)坐收20年的高利息，政府卻背上沉重債務(wù)負擔。
北京大學(xué)國家競爭力研究院研究員、中國PPP研究院執行院長(cháng)郭建新說(shuō)：“名為PPP，實(shí)則讓政府背上高息債務(wù)；名義上是幫政府卸包袱，實(shí)際上由政府‘兜底’，投資者不承擔風(fēng)險。這些都不是真正的PPP模式�！�
此外，專(zhuān)家建議，地方在PPP項目推進(jìn)過(guò)程中應厘清前提和邊界，進(jìn)一步轉變和完善政府職能，謹防公共利益受損以及灰色交易等問(wèn)題出現。
多位接受記者采訪(fǎng)的地方政府部門(mén)負責人認為，類(lèi)似垃圾處理、污水處理、自來(lái)水處理、道路交通等公共服務(wù)設施，有些社會(huì )投資者可能會(huì )為了逐利，利用自然壟斷屬性，亂收費、高收費，導致社會(huì )不良影響，對于這種情況，政府不能被企業(yè)“牽著(zhù)鼻子走”，而要制定相應的約束機制，確保公共利益優(yōu)先。
需要注意的是，PPP項目大多集中在工程建設領(lǐng)域，資金量大，如果只是進(jìn)行內部操作甚至聽(tīng)命于“長(cháng)官意志”，極有可能產(chǎn)生灰色交易和利益輸送。郭建新認為，PPP價(jià)格可以在一對一談判中產(chǎn)生，也可以通過(guò)招投標產(chǎn)生，但一般不會(huì )像普通商品那樣明碼標價(jià)、公開(kāi)議價(jià)。因此PPP項目需要利用國家PPP綜合服務(wù)平臺，加強全方位、全流程的監管，謹防滋生腐敗土壤。
疏于監管 PPP濫用或釀財政風(fēng)險
PPP模式在帶來(lái)一定變革的同時(shí)，監管環(huán)節滯后導致的問(wèn)題和隱患也逐漸凸顯。一些地方在PPP改革中存在政府監管理念不清、重建輕管、角色錯位等情況，影響到PPP的推廣成效。
國家開(kāi)發(fā)銀行規劃局局長(cháng)蔣志剛在20多年前首次將國外BOT項目文本譯成中文。蔣志剛認為，PPP是政企合作，期限很長(cháng)，現在很多地區出現了很不好的苗頭，有的投資人靠私人關(guān)系搞PPP，有的PPP項目被投資人當作概念利用后成了爛攤子，有的政府找幾家下屬?lài)锌毓善髽I(yè)搞PPP。推進(jìn)PPP模式需要建立國家PPP綜合服務(wù)平臺，營(yíng)造公開(kāi)、透明、競爭、規范的監管環(huán)境。
北京大學(xué)國家競爭力研究院研究員、中國PPP研究院執行院長(cháng)郭建新認為，蘭州自來(lái)水污染事件給PPP模式的監管敲響了警鐘。PPP模式中社會(huì )公益項目的比重很大，而社會(huì )資本存在天然的逐利性，因此政府作為公共利益的代表能否履行好監管職能尤為重要。哈爾濱市財政局金融貿易處副調研員謝治安說(shuō)，政府部門(mén)對項目準入、運營(yíng)階段的監管最重要，處理不當將造成財政風(fēng)險和公眾利益受損。
作為政府監管的第一環(huán)節，在初始階段建立科學(xué)有效的合作對象準入過(guò)濾機制，對順利運行PPP模式十分關(guān)鍵。專(zhuān)家指出，在PPP模式中，對社會(huì )資本的招標不能“唯錢(qián)論”，應選擇既具備融資能力，又兼具技術(shù)水平、運營(yíng)能力且信譽(yù)好的投資者。財政部門(mén)有必要對PPP項目進(jìn)行長(cháng)期支付能力監督，防止PPP濫用造成財政風(fēng)險。
同時(shí)，須加強項目運營(yíng)階段監管。PPP項目合同期一般為20到30年，其中九成以上時(shí)間屬于運營(yíng)期且管理過(guò)程復雜，對政府部門(mén)進(jìn)行產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)價(jià)格等方面監管提出了很高要求。謝治安說(shuō)：“PPP是一場(chǎng)‘婚姻’而非一次‘婚禮’，但目前國內PPP項目在漫長(cháng)的運營(yíng)期間疏于持續監管的現象較為普遍，問(wèn)題多發(fā)，這與國外大量人員從事運營(yíng)，建設和運營(yíng)并重形成反差�！�
財政部有關(guān)負責人表示，在基礎設施及公共服務(wù)領(lǐng)域推廣運用PPP模式，是中央交辦的一項重大改革任務(wù)，是經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下“發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用”的必然選擇。2014年以來(lái)，為形成促進(jìn)PPP健康發(fā)展的制度體系，財政部在機制設計、制度建設、項目示范、政策支持、宣傳培訓等方面，努力開(kāi)展了一系列工作。
“明確規則、消除障礙”，構建PPP制度體系。印發(fā)《財政部關(guān)于推廣運用政府和社會(huì )資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》，明確財政部門(mén)開(kāi)展PPP工作的具體要求。出臺《財政部關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì )資本合作模式操作指南（試行）的通知》，規范PPP項目操作流程。同時(shí)，研究制定PPP合同指南、標準合同文本，以及政府采購、預算管理、績(jì)效評價(jià)等管理辦法，并與有關(guān)部門(mén)共同推進(jìn)特許經(jīng)營(yíng)立法工作。
“化解風(fēng)險、抓出樣本”，推進(jìn)PPP項目示范。將PPP工作與加強地方政府性債務(wù)管理、化解融資平臺公司債務(wù)風(fēng)險緊密結合，按照“存量為主、兼顧增量”原則，以融資平臺公司適宜開(kāi)展PPP模式的存量項目為主，篩選確定并啟動(dòng)15個(gè)省份、計劃單列市30個(gè)示范項目。
“創(chuàng )新思路、支持融資”，研究PPP項目融資支持政策體系。探索設立PPP融資支持基金，著(zhù)力解決PPP項目融資難問(wèn)題，引導地方按照標準流程規范實(shí)施PPP項目；推動(dòng)和鼓勵金融機構創(chuàng )新符合PPP特點(diǎn)的審貸方式和金融服務(wù)等。此外，財政部還開(kāi)展了一系列的宣傳培訓工作。
財政部相關(guān)負責人說(shuō)，當前國務(wù)院做出了一系列部署，PPP工作面臨更高要求。下一步，財政部將與有關(guān)部門(mén)、地方、企業(yè)和社會(huì )各界加大溝通合作，按照國務(wù)院關(guān)于深化預算管理制度改革、加強地方政府性債務(wù)管理、創(chuàng )新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機制的工作部署，大力推進(jìn)PPP工作，在營(yíng)造環(huán)境、規范運作上下功夫，盡快形成可復制、可推廣的實(shí)施范例，助推更多PPP項目“落地”，對一些PPP項目出現的困難和問(wèn)題，財政部以及各級財政部門(mén)也將認真幫助予以研究解決。
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廣州垃圾分類(lèi)PPP模式樣本調查： |
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市場(chǎng)取向 機制取向 共贏(yíng)取向 |
廣州市近年來(lái)以PPP模式試點(diǎn)推進(jìn)垃圾分類(lèi)管理，取得積極進(jìn)展。專(zhuān)家表示，這個(gè)試點(diǎn)成功的關(guān)鍵之處是政府部門(mén)放棄了行政命令手段，通過(guò)搭建PPP平臺引導社會(huì )資本，設計先進(jìn)的投放系統，以物質(zhì)獎勵模式吸引社區居民積極參與垃圾分類(lèi)。
廣州市于2013年初聯(lián)合廣東輕工職業(yè)技術(shù)學(xué)院等單位研發(fā)垃圾分類(lèi)智能管理系統。該系統由智能密封式垃圾點(diǎn)、后臺大數據處理系統和積分兌換系統組成，于2014年3月投用。
記者在試點(diǎn)已達半年多時(shí)間的廣東輕工職業(yè)技術(shù)學(xué)院社區看到，居民潘艷嫻將一袋分類(lèi)好的垃圾放上垃圾箱頂，刷下載有身份記錄的IC卡，密閉的垃圾箱蓋緩緩打開(kāi)，垃圾投入相應的箱體。
這一系統擁有實(shí)時(shí)身份核對系統和實(shí)時(shí)稱(chēng)重系統，垃圾投放者的身份核對和實(shí)時(shí)稱(chēng)重可在1至2秒鐘內完成。與此同時(shí)，用戶(hù)投放垃圾的類(lèi)別和重量也會(huì )實(shí)時(shí)傳送至后臺數據處理系統。其后，保潔員會(huì )每天對分類(lèi)的垃圾進(jìn)行核對，分類(lèi)正確的可獲得與投放垃圾重量相對應的積分，分類(lèi)不正確的則通過(guò)短信等方式進(jìn)行提示。居民投放垃圾獲得的積分可在超市、餐廳、網(wǎng)上商城等處兌換實(shí)物。潘艷嫻對記者說(shuō)，他家到現在已經(jīng)積了1702分，相當于170.2元錢(qián)。
廣東輕工職業(yè)技術(shù)院長(cháng)葉小明說(shuō)，學(xué)院社區共有居民9000多人，由于配備智能垃圾箱系統，過(guò)去學(xué)院社區配備的7個(gè)保潔員已經(jīng)減少到3個(gè)。按照每人每月3000元工資計算的話(huà)，一年就可以減少14.4萬(wàn)元。
一些專(zhuān)家學(xué)者認為，廣州市垃圾分類(lèi)試點(diǎn)推行的“PPP思維”有以下三方面特征：
依靠“PPP思維”推動(dòng)市場(chǎng)取向。廣州的方案設計積分兌換系統，用市場(chǎng)的方法引導社會(huì )行為。在該市另外一個(gè)垃圾分類(lèi)試點(diǎn)樣本中，西村街與當地企業(yè)于2013年8月正式簽訂合作協(xié)議，由企業(yè)重點(diǎn)發(fā)揮市場(chǎng)和渠道優(yōu)勢，把工作重心放在有害垃圾和低附加值物品回收方面，著(zhù)重于垃圾回收處理網(wǎng)絡(luò )和渠道的搭建。2014年上半年西村街回收舊熒光燈管1100多根，過(guò)期藥品、電池等物品240多斤，舊木制品約80噸，廢玻璃約40噸，有效實(shí)現了垃圾減量化。
“PPP思維”不是資金取向，而是機制取向。按照投資方與廣州市城管委、廣東輕工職業(yè)學(xué)院的協(xié)議，城管委提出大學(xué)城垃圾分類(lèi)的要求和驗收標準，并給予必要政策扶持和相應的科研經(jīng)費；學(xué)院提供場(chǎng)地搭建系統，為系統提供配備的電和積分兌換中心，享有項目產(chǎn)權；投資方負責全部建設資金，通過(guò)代收快遞用積分換取、垃圾投放點(diǎn)廣告、與電信合作推廣電話(huà)卡等方式獲得經(jīng)濟補償。
“PPP思維”不是獨占取向，而是共贏(yíng)取向。政府不用大規模投入資金解決社會(huì )問(wèn)題，獲得環(huán)境的優(yōu)化和居民素質(zhì)的提高，企業(yè)通過(guò)開(kāi)發(fā)垃圾投放數據以及垃圾投放點(diǎn)廣告等獲得合理利潤。
“有沒(méi)有‘PPP思維’是推進(jìn)公用事業(yè)項目成敗的關(guān)鍵因素�！睆V州市委副秘書(shū)長(cháng)古石陽(yáng)表示， “政府的作用是引導社會(huì )資本投向，在此基礎上充分尊重市場(chǎng)規律，尊重民間智慧和合作方利益。只有建立起真正的‘PPP思維’，才能激發(fā)社會(huì )智慧、社會(huì )力量，有效解決涉及公共利益的諸多問(wèn)題�！�
