■PPP尋路·股權失衡

趙乃育/繪

　　“政府和社會(huì )資本合作的大門(mén)打開(kāi)了，但是小門(mén)還沒(méi)有開(kāi)�！币晃黄髽I(yè)家抱怨說(shuō)，社會(huì )資本在和地方政府的關(guān)系上，不少地方政府部門(mén)總是“留一手”，項目所在地政府永遠是強勢的。
　　《經(jīng)濟參考報》記者在采訪(fǎng)中了解到，在多數PPP項目合作中，社會(huì )資本由于占股少，處于絕對弱勢地位。一些地方將社會(huì )資本視為“附屬”，在公司架構上“大權獨攬”，在決策上“獨斷專(zhuān)行”，令社會(huì )資本淪為“二等公民”。且一旦項目出現重大問(wèn)題，地方政府難免動(dòng)用行政手段進(jìn)行干預，導致社會(huì )資本“泥牛入海，受盡欺負”。

　　“每次都是卡在控股權上”

　　股權之爭成為PPP模式推廣的“攔路虎”。對于PPP項目合作，不少地方政府部門(mén)明確表示，企業(yè)可以入股，但絕對不能控股，政府一定要保證51％的控股權。這令很多社會(huì )資本望而卻步。

　　“每次都是卡在控股權上。沒(méi)有控股權，我們的活力很難進(jìn)去�！蔽髂系貐^一位集團負責人說(shuō)。該集團是香港主板上市的北京控股有限公司所屬旗艦企業(yè)，2010年，其與西南某省合作建設一些縣區的污水處理項目，方案是當地政府融資平臺投入8億元，集團投入10億元。這一方案幾經(jīng)調整，始終無(wú)法獲得地方政府批準。
　　“PPP模式不僅是引入社會(huì )資本，也是引入更多的市場(chǎng)意識和現代管理理念。社會(huì )資本如果不能控股，項目就不能形成合理的公司架構，效率低下，無(wú)法有效運作�！币晃唤邮堋督�(jīng)濟參考報》記者采訪(fǎng)的企業(yè)家說(shuō)。
　　還有企業(yè)反映，一旦項目出現重大問(wèn)題時(shí)，地方政府即使控股少，也會(huì )動(dòng)用行政手段進(jìn)行干預，結果是社會(huì )資本“泥牛入海，受盡欺負”。
　　北京大學(xué)國家競爭力研究院研究員、中國PPP研究院執行院長(cháng)郭建新說(shuō)：“在多數PPP項目合作中，社會(huì )資本由于占股少，處于絕對弱勢地位。社會(huì )資本缺少決策話(huà)語(yǔ)權，參與PPP的積極性越來(lái)越低�！�

　　“調價(jià)機制不明，不敢投入巨資”

　　西南某水務(wù)集團負責人劉丹（化名）說(shuō)，在人力成本、材料成本迅速增長(cháng)的形勢下，如果調價(jià)機制不明確，幾乎沒(méi)有民營(yíng)企業(yè)敢在PPP項目上投入巨資。如果最后只是國企動(dòng)、民企不動(dòng)，這樣的PPP仍然是在體制內轉悠。

　　記者了解到，北京地鐵4號線(xiàn)、杭州灣跨海大橋等PPP項目，運營(yíng)過(guò)程中或多或少存在定價(jià)機制、收益分配不盡合理的問(wèn)題。
　　一些地方政府出于吸引資金目的，往往給社會(huì )資本過(guò)高承諾。如北方某城市水廠(chǎng)BOT項目，政府特許經(jīng)營(yíng)20年按高水價(jià)購水，但企業(yè)5年就收回全部投資，政府兜底了運營(yíng)風(fēng)險，而私人資本獲得無(wú)風(fēng)險高額回報。
　　一位政府人士告訴《經(jīng)濟參考報》記者，在PPP項目中，由于招標時(shí)缺乏合理的成本預算作為標底，此時(shí)的服務(wù)價(jià)格并非依據行業(yè)平均成本確定，加上政府與企業(yè)存在信息不對稱(chēng)，政府很難掌握項目公司的全部信息。并且由于缺乏人工、材料、機械消耗等統一的成本標準，使得服務(wù)價(jià)格往往因企業(yè)虛報成本而抬高。
　　另一種情境相左的現象是，在服務(wù)費價(jià)水平不到位的時(shí)候，地方政府卻未能承擔起補貼責任。多位企業(yè)界人士稱(chēng)，地方政府的支付意愿并不高�！艾F在很多地方政府的財政狀況都很緊張，在分配具體資金使用的時(shí)候，通常會(huì )把污水處理、自來(lái)水調價(jià)一類(lèi)的排在最后�！饼埥�環(huán)保集團股份有限公司總裁樸庸健說(shuō)。
　　多位接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪(fǎng)的業(yè)內人士表示，在采用PPP模式的過(guò)程中，設計出各方滿(mǎn)意的定價(jià)和支付機制，達到激勵相容的安排并不容易。
　　哈爾濱市財政局金融貿易處副調研員謝治安認為，關(guān)于城市基礎設施公共產(chǎn)品或服務(wù)的定價(jià)，存在一個(gè)客觀(guān)的矛盾，即公眾總是期望質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的公共產(chǎn)品或服務(wù)，私人投資者期望獲得更多的利潤，而政府則夾在中間左右為難，定價(jià)水平難以平衡社會(huì )公眾和投資者的利益。
　　“定價(jià)是有一個(gè)標準和原則，就是價(jià)格的調整機制，幾十年不變不科學(xué)，變得太頻繁也不科學(xué)，最理想的狀態(tài)是讓私營(yíng)資本盈利但不暴利�！必斦�部財科所研究員、中國PPP研究院常務(wù)副院長(cháng)孫潔說(shuō)，這一點(diǎn)在實(shí)際操作中并不容易，要具體了解是基于一個(gè)什么樣的調節機制，與物價(jià)指數如何掛鉤，要了解到有些地方長(cháng)期不調價(jià)，經(jīng)營(yíng)者負擔的成本就會(huì )上升。

　　“很多地方還是‘政府吃肉、企業(yè)喝湯’”

　　一些地方政府“共贏(yíng)”意識匱乏，在合作中一再強調自身優(yōu)勢地位，視自身為社會(huì )資本的監督方甚至對立方，缺乏考慮合作伙伴的合理權益，導致社會(huì )資本在屢遭挫折后“傷心”“失望”。

　　記者采訪(fǎng)發(fā)現，由于各方面信息不能互通，不少地方政府以“單打一”心態(tài)，抱著(zhù)“我”字不放，想的是“我肥你瘦”。
　　中國物業(yè)管理協(xié)會(huì )副秘書(shū)長(cháng)、福建永安集團董事長(cháng)林常青說(shuō)，很多地方還是“政府吃肉、企業(yè)喝湯”的思維，能源、通訊等高收益項目仍壟斷在政府和國企手里，一些根本不賺錢(qián)的項目像卸包袱一樣扔出來(lái)給民企做。這種情況不變，大面積PPP合作在現階段就不可能成功。當前大多數地方政府都缺乏基于成本漲跌的調價(jià)機制理念，“回報意識”不強。
　　不僅如此，不少受訪(fǎng)的企業(yè)家指出，當前在PPP合作中，一些地方在PPP項目中將社會(huì )資本視為“附屬”，在公司架構上“大權獨攬”，在決策上“獨斷專(zhuān)行”，使一些社會(huì )資本有“二等公民”的感覺(jué)。
　　中央政策研究室原副主任、中國PPP研究院理事長(cháng)鄭新立認為，在PPP合作中，往往立項、評估、決策完全由政府說(shuō)了算，企業(yè)參與積極性不高，即使形成合作意向，也無(wú)法形成現代公司治理模式。
　　郭建新說(shuō)：“PPP合作引入社會(huì )資本的意義，不僅在于補充資本金不足，更多要形成契約精神，使我們的產(chǎn)權和市場(chǎng)制度更好地適應社會(huì )化大生產(chǎn)，進(jìn)一步打開(kāi)解放生產(chǎn)力、發(fā)展生產(chǎn)力的潛在空間。視社會(huì )資本股權為‘二等股權’的PPP項目長(cháng)久不了�！�
　　此外，一些地方在引入社會(huì )資本后，還不斷對企業(yè)提出不合理要求，讓企業(yè)承擔本來(lái)不應承擔的責任。
　　黑龍江偉盛節能建筑有限公司總經(jīng)理耿鐵偉告訴記者，社會(huì )資本在一些地方投資后，政府拖欠款項時(shí)有發(fā)生，企業(yè)進(jìn)來(lái)了，又不得不維持運營(yíng)，就去向銀行貸款，大大加重企業(yè)財務(wù)成本。
　　西南某水務(wù)集團公司2009年在南方一個(gè)地級市投1.3億元建設污水處理廠(chǎng)，工程開(kāi)工一段時(shí)間后企業(yè)發(fā)現配套管網(wǎng)遲遲沒(méi)有建設，當地政府則要求所有管網(wǎng)均應由該公司建，公司不斷解釋情況，但至今都沒(méi)有得到正式回復，給企業(yè)生產(chǎn)造成極大負擔。

　　專(zhuān)家建議彈性定價(jià)風(fēng)險共擔

　　成功實(shí)施PPP項目的關(guān)鍵在于實(shí)現雙贏(yíng)和合理地分擔風(fēng)險。政府既希望民間資本參與，又希望民間資本賺取較低的利潤率，而站在企業(yè)角度，則希望取得更高的投資回報。因此，科學(xué)的績(jì)效評價(jià)所形成的激勵—約束機制、收益分配和風(fēng)險共擔等因素，成為PPP項目成功實(shí)施不可忽視的重要條件。

　　風(fēng)險共擔是PPP具有的三大特征之一。孫潔解釋說(shuō)，通過(guò)這一原則和方式，把原來(lái)由政府完全承擔風(fēng)險變成政府和企業(yè)各自承擔。這是PPP伙伴關(guān)系的一個(gè)重要基礎，如果沒(méi)有風(fēng)險分擔，就不可能形成健康而可持續的伙伴關(guān)系，無(wú)論是市場(chǎng)經(jīng)濟還是計劃經(jīng)濟、無(wú)論是私人部門(mén)還是公共部門(mén)、無(wú)論是個(gè)人還是企業(yè)，沒(méi)有誰(shuí)會(huì )喜歡風(fēng)險，而是會(huì )為了利益千方百計地避免風(fēng)險。
　　“譬如，技術(shù)風(fēng)險就應當由企業(yè)承擔，你建了污水處理廠(chǎng)就要保證把污水處理干凈；而土地風(fēng)險、價(jià)格風(fēng)險等，像供水價(jià)格是由政府定價(jià)的，這個(gè)風(fēng)險就要由政府承擔，在企業(yè)持續虧損情況下考慮予以補貼�！睒阌菇∨e例說(shuō)。
　　中國PPP研究院院長(cháng)賈康表示，在PPP中，公共部門(mén)與民營(yíng)部門(mén)合理分擔風(fēng)險的這一特征，是其區別于公共部門(mén)與民營(yíng)部門(mén)其他交易形式的顯著(zhù)標志。諸如政府采購過(guò)程，之所以不能稱(chēng)為公私合作伙伴關(guān)系，是因為雙方在此過(guò)程中都讓自己盡可能小地承擔風(fēng)險，而在公私伙伴關(guān)系中，公共部門(mén)卻是盡可能大地承擔自己有優(yōu)勢方面的伴生風(fēng)險，而讓對方承擔的風(fēng)險盡可能小。
　　一個(gè)明顯的例子是，在隧道、橋梁、干道建設項目的運營(yíng)中，如果因一般時(shí)間內車(chē)流量不夠而導致民營(yíng)部門(mén)達不到基本的預期收益，公共部門(mén)可以對其提供現金流量補貼，這種做法可以在“分擔”框架下，有效控制民營(yíng)部門(mén)因車(chē)流量不足而引起的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險。與此同時(shí)，民營(yíng)部門(mén)會(huì )按其相對優(yōu)勢承擔較多的、甚至全部的具體管理職責，而這個(gè)領(lǐng)域，卻正是政府管理層“官僚主義低效風(fēng)險”的易發(fā)領(lǐng)域。由此，風(fēng)險得以規避。
　　與風(fēng)險共擔密切相關(guān)的是，在PPP項目運營(yíng)過(guò)程中，目前尚存在定價(jià)機制、收益分配機制等不盡合理的問(wèn)題。對此不少業(yè)內人士和專(zhuān)家指出，應該采取“彈性定價(jià)”，盡快形成科學(xué)的收益分配模型。一些專(zhuān)家建議，建立一種動(dòng)態(tài)調整的定價(jià)，或者政府補貼機制，形成長(cháng)期穩定的投資回報，同時(shí)，還要有績(jì)效評價(jià)機制，根據企業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀況調整投資回報率，從而對社會(huì )資本產(chǎn)生吸引力。

　　（本稿件由記者任鵬飛、強勇、夏軍、毛偉豪、王凱蕾、涂洪長(cháng)、姜辰榮、何　　宗渝、何偉、汪偉采寫(xiě)）