“這些事不能往下說(shuō)，剩下都是眼淚了！”《經(jīng)濟參考報》記者在東北一個(gè)地級市采訪(fǎng)時(shí)，一位企業(yè)家談及PPP欲言又止，既有所顧慮，又擔心失去表達機會(huì )。
記者走訪(fǎng)多地發(fā)現，雖然中央大力提倡，一些地方在PPP模式推廣中出現“響應號召多，實(shí)際推進(jìn)少”的現象。其背后一個(gè)重要原因是，地方政府部門(mén)在以往的PPP項目執行過(guò)程中暴露出執行力弱、缺乏契約精神等問(wèn)題，社會(huì )資本對PPP模式仍然顧慮重重。甚至有企業(yè)家稱(chēng)PPP項目“合同是張紙，簽完隨時(shí)改”。
政策隨意承諾縮水市場(chǎng)規則退居二線(xiàn)
多位企業(yè)家在接受采訪(fǎng)時(shí)稱(chēng)，對于PPP項目的擔心主要在于有些地方政府部門(mén)契約精神匱乏，導致企業(yè)面臨政策隨意性風(fēng)險、兌現風(fēng)險和換屆風(fēng)險。
華鴻水務(wù)集團與一些市、縣有污水處理方面的合作。集團董事長(cháng)林金華對《經(jīng)濟參考報》記者說(shuō)，由于物價(jià)上漲需要調整補貼，公司和一些地方政府產(chǎn)生矛盾。有的地方政府會(huì )考慮你的利益，有的地方政府完全不管你�！耙粋�(gè)地方一種做法，換一個(gè)領(lǐng)導一套政策。這種隨意性與法理相抵觸，企業(yè)往往無(wú)所適從”。
不少企業(yè)反映，地方黨政負責人拍腦袋定的調子，有時(shí)就是PPP合作的準則。北京大學(xué)國家競爭力研究院研究員、中國PPP研究院執行院長(cháng)郭建新憂(yōu)慮地說(shuō)：“競爭、透明等市場(chǎng)規則退居二線(xiàn)，你說(shuō)企業(yè)怎么能不擔心？”
記者發(fā)現，在一些PPP項目合作中，地方政府部門(mén)往往會(huì )承諾一些條件，但經(jīng)常出現兌現縮水或完全不兌現的情況。一些受訪(fǎng)的污水處理企業(yè)反映，在污水處理廠(chǎng)按合同建成后，地方政府承諾建設的管網(wǎng)并沒(méi)有配套，導致社會(huì )資本成了“孤島”。再如北京“鳥(niǎo)巢”和五環(huán)路兩個(gè)項目建成后，由于對公益性和免費的呼聲漸高，地方政府頂不住輿論壓力，社會(huì )資本按原計劃經(jīng)營(yíng)很難持續下去，最后，地方政府不得不收回經(jīng)營(yíng)權，PPP模式以失敗告終。
此外，不少接受采訪(fǎng)的企業(yè)家反映，地方政府部門(mén)換屆時(shí)“新官不理舊賬”的做法是社會(huì )資本最怕遇到的事情。一些好的政策在地方政府人事更迭的時(shí)候，很容易發(fā)生扯皮。
南方一家工業(yè)園區采用PPP模式建設污水處理廠(chǎng)項目，合同規定是園區企業(yè)按月支付污水處理費，但由于園區管委會(huì )主任更迭，政策很快變成每半年支付水費。由于項目使用銀行貸款，污水處理廠(chǎng)資金鏈立即十分緊張。類(lèi)似的情況不少企業(yè)都遇到過(guò)。龍江環(huán)保集團股份有限公司總裁樸庸健說(shuō)，目前一些地方政府換屆后對項目運營(yíng)管理不連貫，不遵守雙方約定的項目協(xié)議，大幅加劇PPP項目投資風(fēng)險。
政府包辦事務(wù)過(guò)多監管邊界模糊不清
政府不履職或經(jīng)常動(dòng)用行政手段干預，也是PPP模式在推廣過(guò)程中遭遇的一道隱形“彈簧門(mén)”。樸庸健說(shuō)：“地方政府一般都較為強勢，如果地方操作不到位或者履約的自覺(jué)性不好，企業(yè)的合法權益是無(wú)法保障的�！�
“運用PPP模式需要政府部門(mén)減少公共資源的直接配置，充分激發(fā)市場(chǎng)活力，但現實(shí)情況恰好相反�！睒阌菇≌f(shuō)。
龍江環(huán)保集團股份有限公司是黑龍江省規模最大的水務(wù)企業(yè)，擁有16座污水處理廠(chǎng)、1座污泥處理處置廠(chǎng)及2座整建制供水公司。該集團旗下的哈爾濱平房污水處理廠(chǎng)最初設計時(shí)，地方政府部門(mén)在未與企業(yè)協(xié)商情況下，自行研究確定的日污水處理能力達到15萬(wàn)噸，但實(shí)際到現在日污水處理也就6萬(wàn)噸。貌似規模大了，政績(jì)多了，可沒(méi)那么大的量，結果是企業(yè)的生產(chǎn)能力大量閑置，成本大幅提高，收益得不到保障。
這樣的情況并不罕見(jiàn)�！督�(jīng)濟參考報》記者在采訪(fǎng)中了解到，一些污水處理企業(yè)與地方政府以BOT（建設-運營(yíng)-移交）模式合作修建污水處理廠(chǎng)時(shí)，政府部門(mén)要求他們上馬污水處理規模很大的處理設備，承諾通過(guò)加大管網(wǎng)建設使若干年后污水收集量達到規模。然而若干年后，污水收集量始終難以達到相應規模，造成企業(yè)設備大量閑置，無(wú)法獲得合理回報。
“一些地方在強調PPP項目引入社會(huì )資本促進(jìn)公用事業(yè)積極發(fā)展時(shí)，沒(méi)有完全厘清政府與企業(yè)的角色定位，政府包辦的事務(wù)過(guò)多過(guò)細，監管邊界不明晰�！睒阌菇≌f(shuō)。
中央政策研究室原副主任、中國PPP研究院理事長(cháng)鄭新立認為，PPP模式中出現的問(wèn)題，既是政府部門(mén)“應該干的事沒(méi)干好”，又是“不該干的事情干了很多”，比如干預企業(yè)的投資決策等，這些行為非常不利于PPP項目健康發(fā)展。
完善PPP合同制監督政府失信行為
一些接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪(fǎng)的學(xué)者和企業(yè)家建議，公共基礎設施PPP項目涉及面廣、投資額大、合作周期長(cháng)，需要建立程序嚴密、運行規范、監督嚴格有效的監管流程，實(shí)現全過(guò)程動(dòng)態(tài)監管，真正維護公眾利益。
專(zhuān)家建議，完善PPP合同制定，突出涵蓋性和權威性，為進(jìn)行下一步規范監管打牢基礎。由于PPP伙伴合作關(guān)系建立在特許經(jīng)營(yíng)合同基礎之上，因此監管首先是依托合同實(shí)施。
北京大學(xué)國家競爭力研究院研究員、中國PPP研究院執行院長(cháng)郭建新說(shuō)，國外很重視PPP合同范本的制定，很多重要領(lǐng)域的PPP標準合同的頁(yè)數一般在1000頁(yè)以上，而監管有效與否的關(guān)鍵在于合同規定的明確程度。PPP項目各方應依托國家PPP綜合服務(wù)平臺，在特許權協(xié)議中詳盡規定應承擔的責任與義務(wù)、風(fēng)險應對及違約處理事項，強化涉及公私方的利益條款，一旦出現問(wèn)題可依章辦事。
黑龍江財政廳和廣西財政廳的工作人員認為，應建立一支專(zhuān)業(yè)性強和技能充實(shí)的高素質(zhì)人才隊伍，對PPP項目建設、運營(yíng)進(jìn)行全方位有效監管。在充分整合PPP信息資源基礎上，搭建國家PPP綜合服務(wù)平臺，實(shí)現PPP項目數據、征信、運作和監管的公開(kāi)化，有效規避信息不對稱(chēng)、尋租空間大、政府或企業(yè)違約失范等問(wèn)題。
同時(shí)，應加強PPP項目準入環(huán)節監管和審批，引入財政“一票否決”，建立中長(cháng)期預算規劃。中國PPP研究院院長(cháng)賈康認為，PPP屬于政府投資公共項目，其未來(lái)每年的支出總額便是政府未來(lái)債務(wù)。國際貨幣基金組織（IMF）強調財政部門(mén)在PPP項目立項上有否決權，而我國目前財政部門(mén)的約束力比較弱。
郭建新認為，PPP模式獨有的長(cháng)期付費機制需要配套的預算支持，但我國實(shí)行的年度預算機制使PPP長(cháng)期款項支付難以保證，可嘗試依托國家PPP綜合服務(wù)平臺，建立PPP項目中長(cháng)期預算規劃，對其中政府支出責任的部分明確列示，予以監管，確保項目有支付能力。
此外，樸庸健建議，落實(shí)政府監管機構在公共項目實(shí)施中的責任追究制度，強化對監管者的問(wèn)責和執行。他舉例說(shuō)，國務(wù)院頒布的《城鎮排水與污水處理條例》去年起正式施行，其中規定“污水處理費應當納入地方財政預算管理，專(zhuān)項用于城鎮污水處理設施的建設、運行和污泥處理處置，不得挪作他用”。但因該條例沒(méi)有配套處罰辦法，政府支付運營(yíng)費用隨意性大。專(zhuān)家建議依托國家PPP綜合服務(wù)平臺，探索建立針對政府監管的績(jì)效評價(jià)體系，引入民眾參與，對政府監管越位、缺位和失信行為進(jìn)行監督。
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PPP項目信息不透明預留尋租空間 |
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專(zhuān)家呼吁搭建國家綜合服務(wù)平臺，打破地方利益格局 |
“社會(huì )資本參與PPP項目設施建設，必須對項目具體信息非常了解。但目前許多項目在省政府或發(fā)改委網(wǎng)站上公示，僅顯示項目名稱(chēng)、法人和投資額等信息，關(guān)鍵信息基本都‘猶抱琵琶半遮面’，加上各政府部門(mén)審批程序錯綜復雜，更讓投資人‘望而退步’，給政府部門(mén)的尋租行為留下空間，難以取得社會(huì )資本信任�！狈喝A建設集團有限公司執行董事山勁松說(shuō)。
《經(jīng)濟參考報》記者采訪(fǎng)發(fā)現，在新一輪PPP投融資熱潮中，一些地方政府與社會(huì )資本之間面臨信息不對稱(chēng)、地位懸殊難成伙伴關(guān)系等“結構性”困境，嚴重阻礙PPP模式深入推進(jìn)。
專(zhuān)家呼吁，我國宜未雨綢繆，激活閑置國家電子政務(wù)外網(wǎng)資源，搭建國家PPP綜合服務(wù)平臺，形成地方政府和社會(huì )資本平等合作載體，并通過(guò)信息完全交互打破地方利益格局，提升PPP項目管理效率。
PPP深陷“結構性”困境
北京大學(xué)國家競爭力研究院研究員、中國PPP研究院執行院長(cháng)郭建新說(shuō)，以往公共設施建設過(guò)程中，地方政府身兼投資者、經(jīng)營(yíng)者和監管者的三項職能，經(jīng)濟活動(dòng)一旦出現問(wèn)題或糾紛，地方政府基本依靠行政命令強行解決。
“地方政府即便不按合約行事，民營(yíng)企業(yè)不敢也不會(huì )與地方政府‘撕破臉皮’。如果雙方缺乏平等合作的平臺，則地方政府的強勢地位很難改變，雙方也很難形成‘伙伴關(guān)系’�！眹倚姓䦟W(xué)院教授許正中說(shuō)。
中國PPP研究院院長(cháng)賈康說(shuō)，金融機構的貸款，是基礎設施建設資金供給的最主要來(lái)源，但當前我國金融機構市場(chǎng)化競爭不充分，實(shí)際金融供給嚴重短缺，企業(yè)不得不承受更高的融資成本，使得基礎設施建設的資金價(jià)格被金融供給的壟斷價(jià)格“綁架”，成為阻礙社會(huì )資本投資PPP項目的“攔路虎”之一。
多位專(zhuān)家和地方發(fā)改委、財政部門(mén)負責人指出，當前經(jīng)濟發(fā)展模式下，搭建國家PPP綜合服務(wù)平臺是破解PPP“結構性”困局的“鑰匙”。如果各地搭建起不同的PPP服務(wù)平臺，極易出現類(lèi)似住房公積金管理系統和不動(dòng)產(chǎn)登記管理系統等“各自為政”現象，一些地方公積金管理系統動(dòng)輒花費數千萬(wàn)元，且很多管理系統難以兼容，不僅造成嚴重浪費，更是留下巨大尋租空間。
激活閑置信息資源
一些專(zhuān)家指出，當前，我國只需激活現有被閑置的信息資源，即可搭建國家PPP綜合服務(wù)平臺。
中央政策研究室原副主任、中國PPP研究院理事長(cháng)鄭新立說(shuō)，國家電子政務(wù)外網(wǎng)是中央財政投巨資建設的重要基礎設施，由國家信息中心承建，主要服務(wù)于各級政務(wù)部門(mén)開(kāi)展經(jīng)濟調節、市場(chǎng)監管、社會(huì )管理和公共服務(wù)。2005年8月開(kāi)工建設，2006年12月投入使用，迄今已經(jīng)累計運行服務(wù)近8年。如今，這套網(wǎng)絡(luò )省級覆蓋率達到100%，地市級覆蓋率近94%，已成為我國網(wǎng)絡(luò )覆蓋面最廣、承載業(yè)務(wù)類(lèi)型最為豐富的政務(wù)公用網(wǎng)絡(luò )。
據了解，我國電子政務(wù)外網(wǎng)建成之后，功能并未完全發(fā)揮，目前仍然有許多資源被長(cháng)期閑置。鄭新立認為，國家PPP綜合服務(wù)平臺完全可依托國家電子政務(wù)外網(wǎng)搭建，各政府職能部門(mén)、社會(huì )資本和中介機構參與進(jìn)來(lái)，享受有關(guān)PPP的各類(lèi)公共服務(wù)。依托于國家政務(wù)外網(wǎng)搭建的國家PPP綜合服務(wù)平臺主要可分為四方面功能。
一是項目投融資功能，讓地方政府與全國的社會(huì )資本“自由聯(lián)姻”。各地篩選PPP適用項目后，在綜合服務(wù)平臺“投融資子平臺”上向全社會(huì )“亮相”，包括項目投資規模、融資管理、運營(yíng)補貼和項目監管等信息。地方政府通過(guò)PPP綜合服務(wù)平臺篩選參與建設運營(yíng)的社會(huì )資本。
二是項目管理功能，各政府部門(mén)進(jìn)行“零障礙”監管PPP項目。PPP綜合服務(wù)平臺專(zhuān)設有“投資后管理子平臺”，應建章立制要求各部門(mén)在平臺上在線(xiàn)審批、立項和管理項目，各部門(mén)信息完全公開(kāi)透明。社會(huì )資本投資后，可在平臺上在線(xiàn)監控所投資項目的招投標、建設、運營(yíng)全過(guò)程。
三是產(chǎn)權交易功能，社會(huì )資本參與項目“可進(jìn)可出”。國家PPP綜合服務(wù)平臺上專(zhuān)設有產(chǎn)權交易功能。賈康說(shuō)，各類(lèi)社會(huì )資本可通過(guò)此平臺以基金、債券、信托等形式直接參與到PPP項目的投融資活動(dòng)中，項目合作方如果想退出時(shí)則可借助此平臺出售、轉讓股權，而平臺上所投項目的在線(xiàn)經(jīng)營(yíng)數據完全公開(kāi)，零散的社會(huì )投資者可即時(shí)掌握項目進(jìn)展指標，如同“K線(xiàn)圖”一樣成社會(huì )投資者是否“入股”項目的衡量指標，以推動(dòng)提高投資方和運營(yíng)方的投資管理效率，形成長(cháng)效機制。
四是促進(jìn)金融多樣化功能，打破金融機構對基礎設施建設資金供給壟斷。賈康認為，一旦PPP項目通過(guò)國家PPP綜合服務(wù)平臺交易，零散社會(huì )資本參與其中，將可以對公共產(chǎn)品進(jìn)行眾籌式募集資金，這將大幅拓展基礎設施建設的資金供給渠道，其收益率需求必然讓缺乏競爭的金融行業(yè)發(fā)生“鯰魚(yú)效應”，逐步形成金融供給多樣化，推動(dòng)更為合理的基礎設施建設資金市場(chǎng)化價(jià)格的形成。
或成政府轉型突破口
專(zhuān)家認為，建立國家PPP綜合服務(wù)平臺后，重大項目信息將完全公開(kāi)透明，打破各部門(mén)既得利益，形成政府和社會(huì )資本平等合作主體地位。并且，以信息化手段審批和監管項目，將大幅提高政府管理效率，規避權力尋租。
鄭新立說(shuō)，由于各地投資額達5000萬(wàn)元以上的項目必須審核備案，國家PPP綜合服務(wù)平臺通過(guò)與國家電子政務(wù)外網(wǎng)有機結合，各部門(mén)對項目審批、招標等信息將在平臺上完全公開(kāi)，國家只需對部門(mén)公務(wù)辦結時(shí)限、類(lèi)型和模式進(jìn)行規則確立，這將是打破政府部門(mén)既得利益的重要抓手。
賈康認為，PPP項目投資主體在建設初期，必須安裝流量監測、視頻監控等電子設備，并與PPP綜合服務(wù)平臺連接，而稅務(wù)、審計、計生等部門(mén)數據都錄入系統，則PPP項目經(jīng)濟數據和流量將在系統內自動(dòng)生成。地方政府各部門(mén)可直接通過(guò)平臺進(jìn)行監管，甚至直接使用平臺產(chǎn)生的數據收取稅費等，這將成為政府職能轉變的重要手段。國家PPP綜合服務(wù)平臺上數據信息公開(kāi)化后，社會(huì )資本也可對政府行為形成較大約束。
