國家體育場(chǎng)“鳥(niǎo)巢”賽后運營(yíng)一年，剛剛度過(guò)“蜜月期”的合作雙方居然“離婚”了。從招投標、建設到運營(yíng)的全程，一系列不符合PPP（政府和社會(huì )資本合作）模式精神和現行法律法規的做法，都給項目運營(yíng)的最終失敗埋下了伏筆。
《經(jīng)濟參考報》記者采訪(fǎng)發(fā)現，PPP模式與現行的一些財務(wù)、法律制度存在矛盾之處。以“鳥(niǎo)巢”的盈利計算為例，如果按折舊計提，則運營(yíng)方無(wú)法實(shí)現分紅；如果按股權清算，則北京市政府30年不要分紅的承諾違法。專(zhuān)家表示，全面推行PPP模式，首先要清除制度上的羈絆。
“鳥(niǎo)巢”半路散伙
將近十年前，北京市政府決定對國家體育場(chǎng)“鳥(niǎo)巢”等項目采用PPP模式，“鳥(niǎo)巢”成為我國首個(gè)采用PPP模式建設的大型體育場(chǎng)館。然而這段“婚姻”卻最終遺憾收場(chǎng)。
《經(jīng)濟參考報》記者了解到，在“鳥(niǎo)巢”總計近32億元的投資中，由中國中信集團公司等四家企業(yè)組成的中信集團聯(lián)合體出資42%，北京市國有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有限責任公司代表北京市政府支付剩余的58%，雙方按投資比例組建國家體育場(chǎng)有限公司，負責“鳥(niǎo)巢”的融資、建設、管理等工作。中信聯(lián)合體擁有賽后30年的特許經(jīng)營(yíng)權，運營(yíng)期間自負盈虧。期滿(mǎn)后，“鳥(niǎo)巢”由北京市政府收回。
為使項目建設順利進(jìn)行，合作雙方都盡力為對方分擔風(fēng)險。中信聯(lián)合體不僅幫助北京市政府減少了直接投資，還要為“鳥(niǎo)巢”承擔每年高達1.5億元人民幣的運營(yíng)費和利息支出風(fēng)險；而北京市政府則提供了許多鼓勵和激勵措施，盡可能地幫助企業(yè)降低風(fēng)險，如提供低價(jià)項目土地，價(jià)格僅為相鄰地段的十分之一等。
開(kāi)工不到四年，這座世界同類(lèi)體育場(chǎng)中規模最大、結構最復雜、技術(shù)難度最高、工期和質(zhì)量要求最嚴格的體育場(chǎng)矗立在世人面前，并圓滿(mǎn)完成奧運會(huì )的主要賽事任務(wù)。數據表明，包括“鳥(niǎo)巢”在內的六個(gè)場(chǎng)館及設施項目總投資約194億元，除北京市政府出資20億元外，其余約174億元都是社會(huì )資本。
在北京市發(fā)改委相關(guān)負責人看來(lái)，PPP模式在“鳥(niǎo)巢”等奧運體育場(chǎng)館的建設中發(fā)揮了巨大作用，它探索出一條發(fā)揮政府信用杠桿作用、充分動(dòng)員社會(huì )資金參與公益事業(yè)建設的多元化融資新渠道，實(shí)現了政府職能的轉變，使相關(guān)部門(mén)從側重審批變?yōu)閭戎胤⻊?wù)，搭建了政府、企業(yè)、金融、法律機構之間的信用建設橋梁，也鍛煉了參與合作的國內企業(yè)，加速了體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
令人惋惜的是，“鳥(niǎo)巢”賽后運營(yíng)一年，剛剛度過(guò)“蜜月期”的合作雙方居然“離婚”了。
2009年8月29日，北京市政府與中信聯(lián)合體簽署《關(guān)于進(jìn)一步加強國家體育場(chǎng)運營(yíng)維護管理協(xié)議》，對“鳥(niǎo)巢”經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行股份制改造：中信聯(lián)合體放棄了30年特許經(jīng)營(yíng)權，轉而獲得永久股東身份；國家體育場(chǎng)有限責任公司董事長(cháng)、總經(jīng)理等公司高層由北京市國資委派任。這意味著(zhù)PPP模式在我國大型體育場(chǎng)館建設、運營(yíng)中的首次應用宣告“夭折”。
盈利計算悖論
“鳥(niǎo)巢”項目的失敗暴露出在執行過(guò)程中，PPP模式與現行的財務(wù)、法律等制度還存在矛盾。
《經(jīng)濟參考報》記者采訪(fǎng)發(fā)現，一方面，“鳥(niǎo)巢”的招標流程不完全符合PPP項目要求。將設計責任交給投標人是體育場(chǎng)館建設的重要特點(diǎn)，但在“鳥(niǎo)巢”招標過(guò)程中，北京市政府先行招標選定了設計方案，造成設計上對體育場(chǎng)賽后商業(yè)運營(yíng)考慮不足，限制了項目公司在賽后對“鳥(niǎo)巢”商業(yè)效率的最大化。
另一方面，招標時(shí)過(guò)于看重融資能力，賽后運營(yíng)管理能力沒(méi)有引起足夠重視，中信聯(lián)合體內部缺少利益協(xié)調機制。由中信集團、北京城建集團、美國金州控股集團等企業(yè)組成的中信聯(lián)合體，上述三方都具備豐富的建設經(jīng)驗和良好的融資能力，但都未經(jīng)營(yíng)過(guò)體育場(chǎng)館，嚴重缺乏運營(yíng)管理經(jīng)驗和體育產(chǎn)業(yè)資源，注定了賽后運營(yíng)的盈利模式單一。同時(shí)，三方都想從建設承包合同中獲利，對建設方案失去良好控制，成本超出概算約4.56億元，惡化了項目的資產(chǎn)負債表。
此外，國家體育場(chǎng)的“定位”加上公眾對PPP模式認知不清，直接影響了賽后運營(yíng)效益。運營(yíng)方在諸如企業(yè)冠名，觀(guān)眾座位椅冠名等商業(yè)運作方面均招致非議，出現了所謂“商業(yè)化與公眾利益的沖突”，運營(yíng)商不斷提出的舉辦演唱會(huì )等文藝活動(dòng)申請，也被相關(guān)部門(mén)以消防安全等原因駁回。有專(zhuān)家說(shuō)：“企業(yè)想做一些事，但政府部門(mén)的限制比較多�！�
值得注意的是，《經(jīng)濟參考報》記者發(fā)現，在PPP執行過(guò)程中，PPP模式與現行的一些制度存在矛盾。例如，按照現在會(huì )計準則計提折舊，讓“鳥(niǎo)巢”的盈利計算成為一個(gè)難題。在30年的運營(yíng)期內，運營(yíng)方事實(shí)上是在為北京市政府投入的20億元的折舊額“埋單”，根本無(wú)法實(shí)現分紅。再如按照公司清算辦法，公司必須按照股權來(lái)清算，北京市政府30年內不要分紅的承諾違反清算法。
“鳥(niǎo)巢”經(jīng)營(yíng)權由北京市國有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)責任有限公司重新主導后，逐步實(shí)現了現金流的平衡，值得充分肯定�！暗钦栈亍B(niǎo)巢’經(jīng)營(yíng)權，違背了PPP模式初衷，對我國今后大型體育場(chǎng)館PPP模式的推廣存在不利影響�！币晃粯I(yè)內人士說(shuō)。
兩份指南之惑
隨著(zhù)PPP新一輪熱潮來(lái)襲，為了更好地支持PPP的實(shí)際運作，財政部和國家發(fā)改委的相關(guān)政策正陸續公布。然而，兩個(gè)部門(mén)各推各的管理辦法，也讓市場(chǎng)頗感困惑。
2014年12月4日，財政部與國家發(fā)改委分別在各自官網(wǎng)上發(fā)布了《政府和社會(huì )資本合作模式操作指南（試行）》和《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì )資本合作的指導意見(jiàn)》，分別從政策層面和實(shí)際操作上對政府和社會(huì )資本的合作予以指導。
今年1月19日，財政部再次發(fā)布通知，規范政府和社會(huì )資本合作合同管理工作，進(jìn)一步介紹了PPP項目合同體系。當日，發(fā)改委官網(wǎng)也公布了關(guān)于《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》公開(kāi)征求意見(jiàn)的公告。
“發(fā)改委和財政部同一天發(fā)文，這是好事�！庇袑�(zhuān)家表示，財政部與發(fā)改委陸續發(fā)文規范PPP，表明被寄予化解政府性債務(wù)厚望、擔負城鎮化融資重任的PPP模式走上了有章可循之路。但同時(shí)，作為推廣PPP模式的重要制度設計，目前已現兩部指南和辦法，“如果不同部委的文件內容有沖突的話(huà)，就很容易給市場(chǎng)造成困惑”。
一些專(zhuān)家和企業(yè)界人士建議兩個(gè)指南應該統一，否則會(huì )使基層在實(shí)踐中無(wú)所適從。黑龍江省社科院經(jīng)濟研究所副所長(cháng)程遙說(shuō)，還要做好政府、各部委的權力職責劃分，“首先不能出現自己人打架”。
清除制度羈絆
經(jīng)過(guò)一年的探索實(shí)踐，PPP政策框架基本成型，15個(gè)省份30個(gè)示范項目進(jìn)入實(shí)質(zhì)操作階段。多位專(zhuān)家表示，全面推行PPP模式，首當其沖的問(wèn)題是要清除制度上的羈絆，確立制度威信。
程遙說(shuō)，當前深化PPP模式亟須從對PPP的認識、推行和監管等各個(gè)環(huán)節不斷進(jìn)行制度設計和完善。他進(jìn)一步建議，全面推廣PPP模式必須要有制度護航，應該從國家層面確定一個(gè)權威的法律，從而使之具備統一的原則性做法和較強的法律效力，避免中央部門(mén)或地方制定的法規政策產(chǎn)生沖突。
財政部金融司相關(guān)負責人告訴《經(jīng)濟參考報》記者，下一步，財政部將與其他有關(guān)主管部門(mén)加強溝通協(xié)調，共同推進(jìn)PPP制度建設。制度建設把握三個(gè)原則：一是有利于防范和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險，著(zhù)力提高財政資金使用效益；二是有利于簡(jiǎn)政放權、簡(jiǎn)化程序、提高效率，確保項目順利推進(jìn)實(shí)施；三是有利于合同履約管理，依法保障PPP各參與方的合法權益，確�！鞍春贤k事”。
上述負責人表示，由于缺乏可借鑒的成熟范例，對現有項目操作有一個(gè)掌握的過(guò)程，一些地方存在工作準備不足、信心不足的問(wèn)題。財政部將針對項目實(shí)施過(guò)程中出現的困難，積極幫助地方協(xié)調解決，并研究給予必要的政策支持。
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專(zhuān)家建議建立多部門(mén)全程監管機制 |
2015年伊始，各地PPP項目蜂擁而上，多省份計劃引資動(dòng)輒千億元。但《經(jīng)濟參考報》記者在陜西、黑龍江、廣東和廣西等地采訪(fǎng)發(fā)現，不少地區對PPP模式“一頭霧水”，難以邁出PPP模式探索“第一步”。
專(zhuān)家建議，各地宜規范操作流程，引入第三方機構，分行業(yè)和領(lǐng)域建立浮動(dòng)收益率機制，確保PPP模式可持續發(fā)展。
多部門(mén)全程監管機制待建
針對如何規范PPP操作流程，北京市發(fā)改委委員楊旭輝建議，將PPP適用項目分為新建項目、在建、已建成項目。新建項目中，又可根據行業(yè)特征和收益情況分為三大類(lèi)：第一類(lèi)是經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域項目，可采取依法放開(kāi)市場(chǎng)，政府不再直接投入的模式；第二類(lèi)是準經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域項目，可采取雙方以股權合作方式，建立投資、補貼與價(jià)格協(xié)調機制；第三類(lèi)是非經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域項目，可采取捆綁式項目法人招標方式由社會(huì )資本組織實(shí)施，也可由政府回購或購買(mǎi)服務(wù)。
此外，專(zhuān)家建議，行業(yè)主管部門(mén)可依托國家PPP綜合服務(wù)平臺，制定PPP項目方案，多部門(mén)聯(lián)合審批審核。由行業(yè)主管部門(mén)組織專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才，設計PPP項目投融資方案，包括投資人資質(zhì)條件、服務(wù)標準、收益率價(jià)格測算以及監管方式等。方案制定后，經(jīng)政府主管部門(mén)審核，再交由發(fā)改委、財政等多部門(mén)審核，并報省級政府審議后執行。
“這些項目方案必須具有預見(jiàn)性和前瞻性，并符合風(fēng)險預判及解決機制方案等基本要求�！敝袊鳳PP研究院院長(cháng)賈康說(shuō)。
同時(shí)，應促進(jìn)政府和社會(huì )資本談判確定合約文本，建立多部門(mén)對項目全程監督管理機制。廣西、重慶等地發(fā)改委相關(guān)負責人建議，包括財政、審計等多部門(mén)宜在項目實(shí)施過(guò)程中，依托國家PPP綜合服務(wù)平臺，對項目進(jìn)行全程跟蹤監管，可委托中介機構開(kāi)展建設全過(guò)程、運營(yíng)收支全過(guò)程的跟蹤審計，加強績(jì)效考評，完善正常、規范的退出機制和風(fēng)險管控機制。
引入第三方專(zhuān)業(yè)機構
黑龍江、陜西和廣西等地發(fā)改委和財政部門(mén)負責人認為，具體PPP項目方案的編制，需要法律、金融、管理等各方面技術(shù)人才。一旦各地PPP項目“蜂擁而上”，很容易導致PPP模式因缺乏科學(xué)性而“流產(chǎn)”。各地應在國家PPP綜合服務(wù)平臺基礎上，引入權威的第三方機構科學(xué)設計PPP項目方案。
廣西大學(xué)商學(xué)院副院長(cháng)秦建文建議，首先，可引導高校、科研機構分行業(yè)和領(lǐng)域，組建PPP項目規劃編制隊伍；其次，具體PPP項目實(shí)施前，由中標科研團隊根據項目建設的要求，對整個(gè)項目進(jìn)行設計；第三，設計方案完成，政府部門(mén)進(jìn)行審核后，根據方案向社會(huì )資本招投標，由簽訂合同的社會(huì )資本支付此前科研團隊的服務(wù)費用。
還有專(zhuān)家建議，由政府主管部門(mén)牽頭，在項目方案和合約制定時(shí)，引入第三方中介機構開(kāi)展評估，向其購買(mǎi)服務(wù)，第三方中介機構參與討論，直接為政府部門(mén)的決策提供參考，供其與社會(huì )資本談判。除項目設計的前期階段外，第三方機構還參與后續運營(yíng)收支全過(guò)程跟蹤審計。
“無(wú)論何種方案，都須堅持五個(gè)原則：利益共享、風(fēng)險共擔、公共利益最大化、社會(huì )效益與經(jīng)濟效益兼顧、收益約束機制，這是PPP項目方案設計的宗旨�！辟Z康說(shuō)，各地各部門(mén)可充分借助國家PPP綜合服務(wù)平臺的行業(yè)專(zhuān)家庫，依托平臺對具體PPP項目方案進(jìn)行設計。
建立浮動(dòng)收益率機制
北京大學(xué)國家競爭力研究院研究員、中國PPP研究院執行院長(cháng)郭建新認為，在PPP項目規劃和實(shí)施過(guò)程中，社會(huì )資本最關(guān)注的無(wú)疑是回報率，但由于PPP模式項目的時(shí)間跨度長(cháng)、投資額度大，如果調價(jià)機制不明確，幾乎沒(méi)有社會(huì )資本敢在PPP項目上投入，因此如何建立浮動(dòng)收益率機制，是解決基層“一頭霧水”的關(guān)鍵，也是激活社會(huì )資本參與基礎設施建設的重要因素。專(zhuān)家認為，建立浮動(dòng)收益率機制須堅持多方面原則。
首先，既實(shí)現合理回報，又避免暴利。一些專(zhuān)家和企業(yè)界人士認為，PPP項目收益率以略高于銀行貸款利率最為合適，項目方案對企業(yè)投資內部收益率的設計原則上應按8％測算，可結合行業(yè)特點(diǎn)和利率水平進(jìn)行適當調整，確立這一原則后，則可通過(guò)專(zhuān)業(yè)人才、法律、金融等多方面人才通過(guò)前瞻和預測，結合物價(jià)水平、社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展速度等多種因素，科學(xué)測算項目建造運營(yíng)和預期收益，制定可控的價(jià)格調整預案，確保社會(huì )資本利潤率處于合理區間。
多位專(zhuān)家建議，浮動(dòng)收益率機制應固定一個(gè)周期，然后根據環(huán)境的變化重新核算，每個(gè)周期執行一個(gè)固定價(jià)格，企業(yè)通過(guò)提高效率，便可獲得一定的超額利潤。到下一個(gè)周期后，根據經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的新形勢，政府可對價(jià)格進(jìn)行動(dòng)態(tài)調整，有助于形成良性的正向激勵，促進(jìn)PPP模式健康發(fā)展。
