今年的政府工作報告在提到“協(xié)調推動(dòng)經(jīng)濟穩定增長(cháng)和結構優(yōu)化”時(shí)指出，要加快推進(jìn)農業(yè)現代化。其中提到要審慎開(kāi)展農村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市、宅基地制度等改革試點(diǎn)。這三項被簡(jiǎn)稱(chēng)為“三塊地”的改革，也是2015年要落實(shí)的眾多農業(yè)改革方案中最引人注目的部分，其試點(diǎn)成果攸關(guān)農村土地制度改革的最終成敗。
　　就在不久前，國家部署了33個(gè)地區進(jìn)行試點(diǎn)，相關(guān)工作兩會(huì )后將正式開(kāi)展�！督�(jīng)濟參考報》記者從多位代表委員處獲悉，盡管在試點(diǎn)地區將暫時(shí)調整有關(guān)法律法規，但是更深層次改革的法制障礙仍然存在，建議盡快推進(jìn)立法和研究修訂包括土地管理法在內的多項法律法規，以?huà)叱�改革的法律空白等制度性障礙。

趙乃育/繪

　　障礙　現行法律法規有缺位現象

　　對于“三塊地”如何改革，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于農村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》和今年的中央一號文件都有明確安排：制定縮小征地范圍的辦法；賦予符合規劃和用途管制的農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地出讓、租賃、入股權能；依法保障農民宅基地權益，改革農民住宅用地取得方式，探索農民住房保障的新機制等。
　　然而，《經(jīng)濟參考報》記者從多位代表委員處獲悉，這些改革在執行過(guò)程中存在多項法律缺位和障礙。
　　在征地方面，根據土地管理法規定，征收農村集體土地，土地補償費和安置補助費的總和不得超過(guò)土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。全國人大代表、國土資源部規劃司司長(cháng)董祚繼對記者說(shuō)，目前的征地補償只是根據農業(yè)用途的產(chǎn)值多少來(lái)補償，并無(wú)同時(shí)考慮土地用途、區位條件、經(jīng)濟發(fā)展水平、人均收入等情況。
　　全國政協(xié)委員、九江市副市長(cháng)盧天錫指出，目前我國國有土地上房屋征收可依據2011年國務(wù)院頒布的《國有土地上房屋征收與補償條例》。但關(guān)于集體土地上房屋征收的規定，卻分散在憲法和物權法等法律法規及規范性文件中，且大都僅限于原則上的規定，缺乏具體的可操作性的內容。在實(shí)際運作中，各地區根據經(jīng)濟發(fā)展的不同，又分別制定一些征收補償安置辦法，缺乏一個(gè)統一政策指導，導致在實(shí)施過(guò)程中產(chǎn)生各種各樣的問(wèn)題。
　　而農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市則面臨著(zhù)根本的法律沖突，根據土地管理法規定，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業(yè)建設。全國政協(xié)委員、最高人民法院副院長(cháng)陶凱元指出，目前在農村集體土地流轉中經(jīng)常涉及的法律和規范性文件，既有法律層面的，也有法規規章層面的，還有解釋類(lèi)的，這些法律法規和規范性文件數量龐雜，對相關(guān)問(wèn)題多存在重疊區域或空隙，而重疊區域多無(wú)法統一。
　　在宅基地管理的問(wèn)題上，有政協(xié)委員表示，由于長(cháng)期缺乏宅基地有償退出機制，受利益驅動(dòng)等影響，農村宅基地私下交易十分嚴重。九三學(xué)社中央在提案中也指出，土地管理法關(guān)于“拆除在非法占用的土地上新建的建筑物”的規定在具體執行過(guò)程中，必須權衡多重利益，如何執行也是一個(gè)較大的難題。

　　建議　應立法修法突破改革瓶頸

　　多位代表委員在今年兩會(huì )上提出了針對上述問(wèn)題進(jìn)行立法和修法的建議。
　　針對征地制度的改革，民革中央在提案中建議，國家建立征收土地全程公告制，建立征地補償、安置方案的聽(tīng)證與反饋機制，建立參與式的征前土地調查登記制，以及建立參與式補償、安置督查制度。
　　此外，全國人大代表、清華大學(xué)政治經(jīng)濟學(xué)研究中心主任蔡繼明表示，征地制度改革的核心是，首先通過(guò)法律法規確定征地的范圍，哪些地該征，哪些地不該征，才談得上征地補償的問(wèn)題。
　　在農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市方面，民盟中央在提案中建議，盡快修改土地管理法的相關(guān)規定，明確規定經(jīng)營(yíng)性項目建設也可以使用集體建設用地，以及有條件地允許集體建設用地進(jìn)入建設用地二級市場(chǎng)，從而允許農村集體建設用地與國有建設用地一樣，可以通過(guò)出讓、租賃、入股、作價(jià)出資等方式用于非公益性項目建設。
　　陶凱元建議，立法機關(guān)應盡快根據近年相關(guān)省區市土地改革試點(diǎn)的經(jīng)驗以及相關(guān)部門(mén)的意見(jiàn)，制定出一套統一的關(guān)于土地流轉問(wèn)題法律法規。一是盡快對農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地等相關(guān)概念進(jìn)行界定，二是對政府征用農村建設用地留用土地性質(zhì)進(jìn)行明確，三是規范集體建設用地的流轉程序和相關(guān)實(shí)體界定。
　　在宅基地制度改革方面，九三學(xué)社中央在提案中建議修改對部分違法行為的處罰辦法，對于村民違法占地建設住宅，尚未完工的應以拆除為主；已經(jīng)建成的以經(jīng)濟處罰為主，違法性質(zhì)嚴重的加倍處罰。此外，要完善宅基地在本村本社區流轉的機制，可探索進(jìn)城落戶(hù)農民宅基地有償退出機制，以逐步積累農村宅基地制度改革的可行性做法。應未雨綢繆，特別重視完善農村宅基地有償退出后與農民實(shí)際需要相適應的農村社會(huì )保障辦法，以確保退地退宅農民的基本生活有保障。

　　進(jìn)程　33個(gè)地區試點(diǎn)至2017年結束

　　全國人大常委會(huì )2月27日經(jīng)表決，決定授權國務(wù)院在北京市大興區等三十三個(gè)試點(diǎn)縣（市、區）行政區域，暫時(shí)調整實(shí)施土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法關(guān)于農村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市、宅基地管理制度的有關(guān)規定。
　　據全國政協(xié)常委、中央農村工作領(lǐng)導小組副組長(cháng)兼辦公室主任陳錫文介紹，目前這項工作已經(jīng)部署完成，即將正式開(kāi)始試點(diǎn)，期限是從現在開(kāi)始到2017年年底，將近三年時(shí)間。
　　政府工作報告中特別在“三塊地”的改革前強調了“審慎”二字。對此，董祚繼表示，政府文件很明確地提出了改革的邊界，改革在封閉的試點(diǎn)里做，試點(diǎn)之外的地區不行。另外，集體土地入市試點(diǎn)也限于存量建設用地，這是因為存量用地數量很大，將其盤(pán)活已足以基本支撐農村經(jīng)濟發(fā)展和將來(lái)城鄉統一市場(chǎng)建設用地需要，同時(shí)還可以避免耕地失控，守住耕地紅線(xiàn)。
　　陳錫文此前在接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪(fǎng)時(shí)說(shuō)，土地制度改革過(guò)程中出現涉及法律障礙而無(wú)法推進(jìn)的情況時(shí)，一般來(lái)說(shuō)都是采取“立”“改”“廢”三種處理手段，很多時(shí)候法律沒(méi)有改就意味著(zhù)改革不能在全國范圍內實(shí)行，現在只能靠立法機關(guān)在一定期限、一定范圍內進(jìn)行授權，同意在特定地區不實(shí)行部分法律的部分條款。而這種模式的典型案例就是上海自貿區。這次33個(gè)試點(diǎn)“三塊地”改革的地區，涉及突破土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法中的相關(guān)法律條款，則正是采用這種形式。
　　據了解，在試點(diǎn)區域內，暫時(shí)調整實(shí)施征收集體土地補償的規定，明確綜合考慮土地用途和區位、經(jīng)濟發(fā)展水平、人均收入等情況，合理確定土地征收補償標準，安排被征地農民住房、社會(huì )保障；暫時(shí)停止實(shí)施現行土地管理法第四十三條、第六十三條和城市房地產(chǎn)管理法第九條相關(guān)規定，在符合規劃、用途管制和依法取得的前提下，允許存量農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地使用權出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有建設用地使用權同等入市、同權同價(jià)；在農村宅基地制度方面，決定草案提出暫時(shí)調整有關(guān)法律規定的行政審批權限，明確使用存量建設用地的，下放至鄉（鎮）政府審批，使用新增建設用地的，下放至縣級政府審批。
　　據全國人大代表、北京市常務(wù)副市長(cháng)李士祥透露，目前北京農村集體建設用地的入市方案正在研究，尚未完全成型，最快在今年年底或明年年初出臺，大興區西紅門(mén)等兩個(gè)鄉鎮將率先試點(diǎn)。