科學(xué)編制“十三五”規劃，關(guān)系到全面建成小康社會(huì )奮斗目標的實(shí)現�！督�(jīng)濟參考報》記者在東中西部多個(gè)省市調研發(fā)現，相對于經(jīng)濟的快速發(fā)展，民生保障和公共服務(wù)建設滯后成為全面建成小康社會(huì )的主要短板。當前區域發(fā)展不平衡和城鄉差距較大等問(wèn)題，也將制約全國同步建成小康社會(huì )的進(jìn)程。
基層干部和有關(guān)專(zhuān)家建議，“十三五”規劃宜增加細化民生保障的約束性指標，像落實(shí)發(fā)展指標一樣落實(shí)民生任務(wù)。同時(shí)以破解城鄉“四元”結構為突破口，縮小城鄉差距，打造全面協(xié)調發(fā)展區域戰略的升級版本，從主要配置和協(xié)調地區間的經(jīng)濟資源，向全面配置和協(xié)調地區間經(jīng)濟資源、社會(huì )資源和生態(tài)環(huán)境資源轉變，實(shí)現全國基本同步全面建成小康社會(huì )的目標。
“經(jīng)濟像高鐵，民生待加強”
受訪(fǎng)的基層干部和專(zhuān)家普遍反映，在全面建成小康社會(huì )過(guò)程中，2020年國內生產(chǎn)總值和城鄉居民人均收入比2010年翻一番的經(jīng)濟建設目標實(shí)現難度相對較小，而以民生保障和公共服務(wù)均等化為重點(diǎn)的社會(huì )建設相對滯后且任務(wù)艱巨。
安溪縣曾經(jīng)是福建最大的國家級貧困縣。安溪縣縣長(cháng)高向榮說(shuō)，經(jīng)過(guò)多年建設發(fā)展，安溪已經(jīng)成為全國縣域綜合實(shí)力百強縣，“十二五”時(shí)期經(jīng)濟發(fā)展像高鐵建設一樣突飛猛進(jìn)，但民生改善力度還很不夠，偏遠山區群眾的民生問(wèn)題仍很突出，目前安溪還有6萬(wàn)貧困人口，全面建成小康社會(huì )的壓力很大。
福建省晉江市圍繞“農業(yè)轉移人口市民化”，在全省率先實(shí)行城鄉就業(yè)、優(yōu)扶、低保、新農合、城鄉居民養老等“城鄉一體化”。但晉江市委書(shū)記陳榮法坦言，民生保障做得遠遠不夠�！爱斍白钪饕拿裆鷨�(wèn)題是醫療保障比較薄弱，大病致貧的現象仍然比較突出�！�
海南省三亞市市長(cháng)吳巖峻說(shuō)，盡管近年來(lái)三亞不斷提高醫療保障、社會(huì )保障及教育生均投入水平，但公共服務(wù)均等化程度仍不高，遠不能滿(mǎn)足市民需求。
“民生改善任務(wù)艱巨�！焙颖笔“l(fā)改委有關(guān)負責人表示，河北省居民收入水平偏低，收入差距仍然較大，還有512萬(wàn)農村貧困人口�！霸诮逃�、醫療、文化、養老等社會(huì )事業(yè)領(lǐng)域，供水、供熱、公交、生態(tài)保障等公共服務(wù)領(lǐng)域，供給規模和服務(wù)質(zhì)量與城鄉居民日益提高的需求不相適應�！�
在經(jīng)濟相對發(fā)達的廣東省，民生保障和改善也不容樂(lè )觀(guān)。2013年，廣東省農村低保標準排名全國第15位，城市低保標準排名全國第20位，最低生活標準城鎮和農村補差水平排名全國20位左右。
廣東省發(fā)改委主任李春洪表示，基本公共服務(wù)供給不足、供給不平衡，已經(jīng)成為制約經(jīng)濟持續健康發(fā)展的重要障礙。珠三角地區的醫療機構、床位、醫師密度是衛生資源最弱的粵東地區的2.15倍、2.23倍和2.35倍。
社會(huì )規劃唱“配角” 地方民生財力吃緊
過(guò)去的五年規劃中，社會(huì )規劃相對于經(jīng)濟規劃比較薄弱；而地方財力吃緊，加大了改善民生的難度。
李春洪認為，我國的五年規劃更偏重于經(jīng)濟規劃，社會(huì )規劃相對滯后于經(jīng)濟發(fā)展水平。盡管“十二五”規劃將就業(yè)、最低工資標準、養老醫療保障水平等部分民生問(wèn)題列入約束性指標，但是地方政府仍然更偏重于經(jīng)濟建設。
一位地方官員說(shuō)，雖然上級要求搞民生保障，但由于在經(jīng)濟建設方面有更明確的指標要求，“比如要完成每年的固定資產(chǎn)投資指標，就要上項目、搞拆遷，但對征地拆遷后的民生安置就沒(méi)有那么重視”。
中國改革基金會(huì )國民經(jīng)濟研究所副所長(cháng)王小魯認為，從當前來(lái)看，政府職能的轉變尚未真正落實(shí)，大部分地區尚未把公共服務(wù)當作第一要務(wù)，仍把GDP增長(cháng)、擴大投資當作首要目標�！氨仨毟淖冋募顧C制和行為方式，使得政府在經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展中扮演更均衡、更有效的角色�！�
基層干部認為，目前的社會(huì )規劃中民生指標導向還不夠突出。朱華友說(shuō)，海南“十二五”規劃中有20多個(gè)指標，但對醫療保障、社會(huì )管理、資源環(huán)境等社會(huì )建設的約束性指標，導向仍不夠明確。
財力吃緊，也使得地方政府改善民生缺乏動(dòng)力。河北省武安市委書(shū)記張臣良說(shuō)，地方債包袱很重，“明年開(kāi)始實(shí)行新預算法，對地方舉債的要求更嚴，一系列基礎設施和民生工程的資金還沒(méi)有找到出路”。
福建中部某縣的一位主要領(lǐng)導說(shuō)，中央、省市各級項目都要地方配套資金，導致地方債務(wù)越來(lái)越多，無(wú)法騰出更多的財力解決民生問(wèn)題�！氨热缥覀儸F在的財力就做不到均衡教育，農村偏遠地區的醫療教育水平和城市相比仍有很大差距�！�
陳榮法給記者算了一筆賬，晉江在農民工市民化過(guò)程中，一個(gè)市民的公共服務(wù)和民生保障的成本大概是16萬(wàn)元左右，地方財政負擔較重。
落后地區同步奔小康成最大挑戰
“落后地區如何與發(fā)達地區基本同步全面建成小康社會(huì )，是‘十三五’時(shí)期我國區域發(fā)展面臨的最大挑戰�！鼻迦A大學(xué)國情研究院院長(cháng)胡鞍鋼說(shuō)。
“我國各個(gè)區域的經(jīng)濟發(fā)展水平差距較大，區域發(fā)展不平衡問(wèn)題突出�！眹议_(kāi)發(fā)銀行研究院副院長(cháng)黃劍輝說(shuō)，從總量來(lái)看，廣東2013年GDP超過(guò)6萬(wàn)億元，超過(guò)了印度尼西亞的GDP，而西藏的GDP僅約相當于廣東的1/77。從人均來(lái)看，北京、上海、天津人均GDP均超過(guò)1萬(wàn)美元，天津人均GDP達到1.6萬(wàn)美元，相當于世界第13位烏拉圭的水平，而貴州的人均GDP則不到天津的1/4。
保護環(huán)境和發(fā)展的深層次矛盾日益凸顯，在中西部區域開(kāi)始呈現。海南省統計局局長(cháng)符國瑄說(shuō)，海南既是最大的經(jīng)濟特區，也是欠發(fā)達地區，既面臨加快發(fā)展和全面建成小康社會(huì )的壓力，同時(shí)又受到資源環(huán)境的約束。
部分省市內部區域發(fā)展不平衡問(wèn)題也非常突出。廣東省體制改革研究會(huì )會(huì )長(cháng)周林生說(shuō)，珠三角內部之間、珠三角與粵東西北之間的發(fā)展極度不平衡，以潮州、韶關(guān)、茂名等地為代表的粵東西北12個(gè)地市，其地區總面積雖然占到廣東省60％以上，但經(jīng)濟總量卻僅占約20％，人均GDP尚未達到全國平均水平。
除了區域差距外，城鄉差距成為全面建成小康社會(huì )的另一個(gè)短板。高向榮說(shuō)，大量農村地區實(shí)現全面小康的壓力大、任務(wù)繁重，“十三五”時(shí)期亟須在偏遠農村貧困地區加大投入，提升底部。
國務(wù)院扶貧辦國際合作和社會(huì )扶貧司副司長(cháng)劉書(shū)文也認為，全面建成小康社會(huì )最艱巨、最繁重的任務(wù)依然在農村，特別是在貧困地區。目前中國仍有8000多萬(wàn)貧困人口，湖南、河南、廣西、四川、貴州、云南6個(gè)省份的貧困人口都在500萬(wàn)以上。
胡鞍鋼認為，“十三五”時(shí)期，我國城鄉的二元結構將進(jìn)一步演化成獨特的城鄉四元結構，即農村地區的二元結構（農業(yè)部門(mén)與非農業(yè)部門(mén)）和城鎮地區二元結構（戶(hù)籍人口與非戶(hù)籍人口）�！八鼈儗㈤L(cháng)期并存，此消彼長(cháng)，成為這一時(shí)期最突出的挑戰�！�
設定約束性指標 落實(shí)民生任務(wù)
有關(guān)專(zhuān)家建議，“十三五”規劃中要充分體現發(fā)展目標的“兩重性”。在市場(chǎng)能夠起決定性作用的領(lǐng)域，盡量減少行政干預，通過(guò)設定預期性指標，切實(shí)發(fā)揮好對市場(chǎng)的導向作用；在政府必須強化責任的公共領(lǐng)域，強化對政府職責的剛性要求，設定約束性指標，像落實(shí)發(fā)展指標一樣落實(shí)民生任務(wù)。
一是更加突出社會(huì )和生態(tài)建設，納入約束性指標考核。朱華友、張臣良等基層干部認為，“十三五”時(shí)期要從主要考核經(jīng)濟指標向考核民生保障和改善、公共服務(wù)均等化等社會(huì )指標傾斜，把教育醫療衛生，以及群眾反映強烈的空氣質(zhì)量、食品安全等問(wèn)題納入約束性指標。
山東省發(fā)改委宏觀(guān)經(jīng)濟研究院經(jīng)濟研究所所長(cháng)高福一建議，“十三五”時(shí)期保持一定經(jīng)濟增速的同時(shí)需要考慮資源的上限和生態(tài)紅線(xiàn)，土壤污染、地下水污染都應納入約束性指標�！斑^(guò)去求溫飽，現在求環(huán)保，過(guò)去奔小康，現在奔健康�！焙鲜∥Ｎ�、長(cháng)株潭兩型試驗區工委書(shū)記張文雄說(shuō)，必須加大資源節約、環(huán)境保護方面指標的權重，進(jìn)行科學(xué)評價(jià)。
二是實(shí)現社會(huì )保障制度統一，推動(dòng)政府角色轉變。中國經(jīng)濟體制改革研究會(huì )顧問(wèn)宋曉梧、中國（海南）改革發(fā)展研究院院長(cháng)遲福林等專(zhuān)家建議，應以基本公共服務(wù)均等化、公共設施基本完備，作為衡量省、市、區是否協(xié)調發(fā)展的主要指標，以利于保證全國政令統一、市場(chǎng)統一�！笆濉逼陂g，應更加突出民生保障，逐漸使政府從經(jīng)濟運行的第一線(xiàn)抽身出來(lái)，切切實(shí)實(shí)退到“幕后”，成為公平的維護者和公共事業(yè)的推進(jìn)者。
三是明確劃分各級政府事權財權，為地方政府落實(shí)民生任務(wù)提供財力支撐。受訪(fǎng)專(zhuān)家建議，“十三五”時(shí)期，應按照公共財政框架和基本公共服務(wù)均等化要求，明確界定各級政府的事權，落實(shí)與之相匹配的財力。建議探索逐步將基本公共服務(wù)事權適當集中到中央，由中央統籌平衡各地基本公共服務(wù)標準，并建立全國統一的基本公共服務(wù)經(jīng)費保障機制。
四是突出社會(huì )治理轉型，建立協(xié)調利益關(guān)系的體制機制。遲福林認為，“十三五”規劃編制要突出社會(huì )治理轉型，著(zhù)力依靠轉型改革建立協(xié)調利益關(guān)系的體制機制，并為創(chuàng )新社會(huì )治理奠定堅實(shí)基礎。擴大中等收入群體比重應當成為“十三五”社會(huì )轉型的重要目標，建議實(shí)施中等收入群體倍增計劃，實(shí)現到2020年中等收入群體規模達到6億人左右，比重達到40％左右，初步形成橄欖形社會(huì )新格局。
以“四化”破解城鄉“四元”結構
專(zhuān)家認為，城鄉一體化是全面建成小康社會(huì )、實(shí)現城鄉共同富裕的必然要求�！笆濉睍r(shí)期促進(jìn)城鄉一體化的基本思路是，通過(guò)新型城鎮化、工業(yè)化、信息化和農業(yè)現代化的“四化”同步，破解城鄉“四元”結構難題�！稗r業(yè)現代化、農村工業(yè)化、農民工市民化和基本公共服務(wù)均等化是‘四化’同步發(fā)展的具體抓手，也是破解城鄉‘四元’結構的根本途徑�！焙颁撜f(shuō)。
一是通過(guò)推進(jìn)農業(yè)現代化，促進(jìn)現代農業(yè)要素增加和集聚，促進(jìn)農業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的大幅度提高。中國國際經(jīng)濟交流中心常務(wù)副理事長(cháng)鄭新立建議，要打破農村土地改革會(huì )沖擊農戶(hù)在農村的經(jīng)濟主體地位的思維定式，釋放土地和勞動(dòng)力的潛力。
二是通過(guò)推進(jìn)農村工業(yè)化，繼續發(fā)展鄉鎮企業(yè)，支持返鄉農民工創(chuàng )業(yè)，提高農民家庭非農收入及財產(chǎn)性收入。鼓勵引導城市工商企業(yè)向農村擴散、產(chǎn)業(yè)鏈條向農村延伸，集聚農村土地、人力和自然資源，實(shí)現城鄉產(chǎn)業(yè)互動(dòng)融合，加速農村工業(yè)化進(jìn)程。
三是通過(guò)推進(jìn)農民工市民化，使得農民工既能夠樂(lè )業(yè)又能夠安居，享有與城市居民同等的國民待遇。遲福林建議，“十三五”時(shí)期要讓農民工成為歷史，應明確把“到2020年人口城鎮化不低于50％”作為約束性指標。
四是通過(guò)推進(jìn)城鄉基本公共服務(wù)均等化，形成以政府主導、廣泛參與、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務(wù)體系，加快城鄉公共服務(wù)水平和生活水平的趨同。上海社科院世界經(jīng)濟研究所副所長(cháng)權衡認為，我國城鄉一體化發(fā)展的關(guān)鍵是做好新型城鎮化建設，建立高質(zhì)量的、均等化的城鄉公共服務(wù)體系。
打造全面協(xié)調發(fā)展戰略“升級版”
基層干部和專(zhuān)家認為，推動(dòng)區域均衡發(fā)展，是增強可持續發(fā)展能力的根本途徑�！笆濉睍r(shí)期促進(jìn)各地區共同全面建成小康社會(huì )，需要從主要配置和協(xié)調地區間的經(jīng)濟資源，向全面配置和協(xié)調地區間的經(jīng)濟、社會(huì )和生態(tài)環(huán)境三大資源轉變，打造全面協(xié)調發(fā)展區域戰略的升級版本。
一是分類(lèi)指導，完善指標，對不同地區采取不同政策。胡鞍鋼建議，用人類(lèi)發(fā)展指標代替人均GDP指標對31個(gè)地區進(jìn)行分類(lèi)指導，強化主要基本公共服務(wù)指標，制定最低服務(wù)標準；分類(lèi)開(kāi)發(fā)，加大生態(tài)補償機制建設，實(shí)現主體功能區布局；在中西部地區打造若干個(gè)大城市群，以打造絲綢之路經(jīng)濟帶為抓手，促進(jìn)內陸開(kāi)放。
二是增加有效投資應與區域協(xié)調發(fā)展戰略調整相匹配。上海社會(huì )科學(xué)院院長(cháng)王戰建議，將降低運輸物流成本的立體交通作為“十三五”重點(diǎn)投資方向，依托長(cháng)江經(jīng)濟帶等區域戰略發(fā)展內河航運�！耙驗樗愤\輸成本最低，水運、公路、鐵路的運輸成本是1：10：100，只有運輸成本降低了，東中西部才能協(xié)調發(fā)展�！�
三是強調省區之間互聯(lián)互通，改變區域發(fā)展版圖。遲福林建議，通過(guò)適當調整行政體制實(shí)現區域的資源整合和協(xié)調發(fā)展，或在不改變大的行政體制下，首先促使區域間達到規劃、土地利用、基礎設施、環(huán)保、社會(huì )政策的統一。改變中國區域發(fā)展版圖，更多強調省區之間的互聯(lián)互通，產(chǎn)業(yè)承接與轉移。
部分受訪(fǎng)專(zhuān)家還建議，實(shí)行三個(gè)重大項目?jì)A斜政策，以促進(jìn)區域城鄉協(xié)調發(fā)展。一是保障性住房項目向欠發(fā)達城市傾斜。二是綠色經(jīng)濟項目向欠發(fā)達地區優(yōu)先配置。三是小額信貸項目向農村傾斜。
