地方政府融資平臺大限漸近、前途依舊模糊，然而可以明確的是，今年平臺融資渠道將進(jìn)一步收緊�！督�(jīng)濟參考報》記者從多渠道獲悉，在此背景下，政府融資平臺紛紛采取多種方式“曲線(xiàn)”搶灘PPP（Public-Private-Partnership）模式，希望借力實(shí)現轉型或者暫時(shí)保留融資造血功能。這些平臺主要是通過(guò)與其他社會(huì )資本進(jìn)行不同形式的合作，從而完成自身身份的轉換，進(jìn)而參與PPP項目。不過(guò)，記者也了解到，有些合作方式借PPP之名，成為地方平臺變相融資的工具，并有可能滋生新的風(fēng)險。

趙乃育/繪

　　蹊蹺　“曲線(xiàn)”參與方式多種多樣

　　根據財政部在去年底發(fā)布的《政府和社會(huì )資本合作模式操作指南（試行）》，“社會(huì )資本是指已建立現代企業(yè)制度的境內外企業(yè)法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)�！睋Q句話(huà)說(shuō)，本級政府所屬融資平臺公司及其他地方國企想作為社會(huì )資本一方直接參與PPP項目，已經(jīng)不被政策所允許。
　　不過(guò)，這并不意味著(zhù)地方融資平臺做PPP的路就被堵死。
　　據聯(lián)合資信評估有限公司評級總監劉小平向《經(jīng)濟參考報》記者介紹，目前平臺公司可從以下三個(gè)方面切入PPP：其一，作為第一個(gè)P代表政府參與本地PPP項目；其二，作為第二個(gè)P參與異地PPP項目；其三，平臺公司雖不能作為第二個(gè)P參與本地PPP項目，但是可以在其他社會(huì )資本中標本地PPP項目之后，與其開(kāi)展下游的合作�！氨热缫粋�(gè)地鐵項目，社會(huì )資本中標之后，可以再將其中的建設部分分包給一個(gè)本級建設經(jīng)驗豐富的平臺公司�！�
　　安徽省一位政府融資平臺公司人士告訴《經(jīng)濟參考報》記者：“我們平臺今年從銀行貸不到款、也發(fā)不了債，后續融資難以為繼。我們想做PPP政策又不允許，只好想辦法繞開(kāi)政策�！睋�該人士介紹，政策不允許本級平臺參與本級PPP項目，但其上下級的平臺是沒(méi)有被排除在外的，比如某地市的PPP項目是允許省級平臺和縣級平臺作為社會(huì )資本方參與的�！坝械厥屑壍腜PP項目就由其上下級政府的平臺作為社會(huì )資本出面參與，但實(shí)際上資金、人員、具體項目操作都是地市本級的平臺在做�！彼�說(shuō)。
　　而另外一種更為常見(jiàn)的情況是，有的平臺成立一家子公司，該子公司和社會(huì )資本合作成立一家新的公司，由此該平臺實(shí)際上可通過(guò)新公司來(lái)參與PPP項目。
　　財政部中國財政學(xué)會(huì )PPP專(zhuān)業(yè)委員會(huì )秘書(shū)長(cháng)孫潔告訴《經(jīng)濟參考報》記者，如果與其他企業(yè)或者其他社會(huì )資本成立合資公司，那么政府融資平臺本身性質(zhì)就發(fā)生變化了，就不屬于政府的融資平臺了。由于政策規定本級平臺不能作為社會(huì )資本方參與PPP，政府融資平臺想規避政策的限制，這種“探索”不應該鼓勵，因為我們希望參與PPP項目中的社會(huì )資本應該是比較規范、專(zhuān)業(yè)、有項目運營(yíng)經(jīng)驗的。

　　警惕　平臺欲借假PPP項目變相融資

　　而在地方融資平臺“曲線(xiàn)救國”的同時(shí)，一些假PPP項目的出現，更值得警惕。
　　據一位PPP咨詢(xún)公司人士介紹，有不少融資平臺公司進(jìn)行PPP相關(guān)咨詢(xún)，“大多數都是希望通過(guò)PPP轉型，但也有一些平臺問(wèn)的很直接，怎么能做假的PPP��？”該人士稱(chēng)。
　　什么是假的PPP？據業(yè)內人士向《經(jīng)濟參考報》記者舉例稱(chēng)，一個(gè)地方要修建一條高速公路，按以前的做法，就是地方平臺或者其下屬的高速公路公司直接自己融資自己建設，但是43號文出臺之后，地方平臺類(lèi)公司融資渠道收窄，相反PPP方式是國家所鼓勵的。因此，就出現了以下做法：該地方高速公路公司可以尋找一家社會(huì )資本，比如一家大的央企合作，雙方各出資一部分成立一家項目公司，由該項目公司作為PPP的主體建設高速公路項目，表面上看，這是一個(gè)非常正規的PPP項目，但實(shí)際上，地方的高速公路公司會(huì )私下和這家央企簽訂一個(gè)回購股份的協(xié)議，承諾在未來(lái)項目建成后以一定價(jià)格回購其全部股份�！霸跇O端的情況下，這家央企甚至可以全部持股這家項目公司，而地方的高速公路公司則承諾未來(lái)全部回購股份�！睒I(yè)內人士稱(chēng)，若“抽掉”這份私下簽訂的回購協(xié)議，表面上看這就是一個(gè)引入了社會(huì )資本的好的PPP項目，沒(méi)有增加政府債務(wù)。但實(shí)際上，這背后仍然是過(guò)去政府融資的邏輯，換湯不換藥。
　　“這實(shí)際上是以債務(wù)的方式在引入社會(huì )資本，在平臺公司和社會(huì )資本簽訂的合作協(xié)議中，平臺公司會(huì )承諾一定期限的一定收益，而社會(huì )資本會(huì )參與這個(gè)項目，也不會(huì )考慮這個(gè)項目真正的投資收益和風(fēng)險，而是考慮這個(gè)平臺公司未來(lái)有無(wú)還債能力�！毕嚓P(guān)人士分析稱(chēng)。
　　“這種假PPP有多少不好說(shuō)，但是確實(shí)在一些地方已經(jīng)出現了�！痹撊耸勘硎�，實(shí)際上，在2014年43號文《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》出臺之后，不論是發(fā)債渠道還是銀行貸款渠道，對融資平臺都全面收緊，不少平臺都面臨著(zhù)資金緊繃的困局，而運用這種方式，地方平臺或下屬?lài)�企能進(jìn)行變相融資。
　　北京大岳咨詢(xún)有限公司總經(jīng)理金永祥分析稱(chēng)，“到時(shí)候平臺公司用什么回購？未來(lái)地方債務(wù)會(huì )越收越緊很難再舉債用于回購。也許一個(gè)項目還湊合，假項目多了怎么辦？”業(yè)內人士認為，實(shí)際上，雖然現在假PPP的風(fēng)險只是體現在某個(gè)地方平臺或國企身上，但是保不準未來(lái)這種風(fēng)險會(huì )進(jìn)一步傳導至地方政府。

　　補缺　相關(guān)政策仍有待完善

　　業(yè)內人士認為，財政部出臺“本級平臺不能作為社會(huì )資本方參與PPP”的規定，是有其原因的。中國現代集團PPP項目總監康峰表示，本級平臺直接受本級政府的管理，和本級政府之間是存在隸屬關(guān)系，因此，若本級平臺作為社會(huì )資本參與PPP，實(shí)際上從機制上來(lái)說(shuō)，無(wú)法真正實(shí)現政府和社會(huì )資本的合作。
　　“PPP的初衷是引入社會(huì )資本參與基礎設施投資，除了解決政府債務(wù)和財政新增投資的壓力外，長(cháng)期來(lái)看，能夠有效優(yōu)化基礎設施的投資決策機制，將社會(huì )資本對項目的風(fēng)險和收益的市場(chǎng)化評估作為政府項目決策的重要依據。但是本級平臺投資本級政府的PPP項目，雖然也一定程度上增強了平臺公司基礎設施投資業(yè)務(wù)的可持續性，但是在降低政府投資壓力、項目決策和風(fēng)險分擔方面仍然無(wú)法達到PPP的目標要求。實(shí)際上本級政府發(fā)起一個(gè)項目自己來(lái)做，和社會(huì )資本參與投資，對項目的風(fēng)險評估、交易結構和收益保障的要求是不一樣的。本級平臺無(wú)法作為一個(gè)社會(huì )資本對項目的價(jià)值、風(fēng)險進(jìn)行相對獨立的判斷。這種PPP項目沒(méi)有經(jīng)過(guò)市場(chǎng)的檢驗，比真正PPP項目的風(fēng)險更大�！笨捣逭f(shuō)。
　　不過(guò)，不少城投公司仍然希望在參與本級的PPP項目上有所突破有其內在原因。劉小平表示，“平臺公司有動(dòng)力參與到PPP業(yè)務(wù)，因為它也要考慮到自己業(yè)務(wù)的轉型，通過(guò)參與PPP，它可以參與相關(guān)業(yè)務(wù)，否則43號文之后，它的業(yè)務(wù)就越來(lái)越少，甚至面臨著(zhù)萎縮�！�
　　康峰也說(shuō)，因為很多做成PPP的項目本身就是平臺公司自己建的項目，過(guò)去該項目是按照事業(yè)型撥款和兜底的形式在做，而轉換成PPP項目之后，政府會(huì )對其形成政府購買(mǎi)和投資補償的機制，會(huì )實(shí)現很好的現金流，并且正在形成平臺公司的經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)版塊。從這個(gè)意義上說(shuō)，實(shí)際上平臺公司可以據此完善“造血”功能，來(lái)實(shí)現自我轉型和發(fā)展�！八�以這些項目對平臺公司來(lái)說(shuō)是非常寶貴的資源，讓平臺公司把自己的這些項目拿出來(lái)，實(shí)際上他們是非常心疼的�！笨捣灞硎�。
　　劉小平表示，財政部的操作指南，將本級政府所屬平臺及其他控股國有企業(yè)排除在第二個(gè)P之外，目的是防范政府債務(wù)邊界不清，嚴格控制新增政府性債務(wù)。但是劉小平也認為，從長(cháng)期看，財政部操作指南對于社會(huì )資本主體資格的界定，未來(lái)仍有待完善，因為從43號文出臺之后，融資平臺公司要進(jìn)行市場(chǎng)化的轉型，而一旦市場(chǎng)化轉型成功后，和政府就不再糾纏不清，也就不存在由此造成新增政府債務(wù)的問(wèn)題。