明確功能定位　改革大勢所趨

　　由中國人民銀行會(huì )同有關(guān)單位提出的國家開(kāi)發(fā)銀行、中國進(jìn)出口銀行和中國農業(yè)發(fā)展銀行這三大政策性銀行改革實(shí)施總體方案，日前已獲國務(wù)院批準。批復的方案確立了中國政策性銀行改革和運營(yíng)的基本框架和思路，而改革中的關(guān)鍵點(diǎn)，如機構的定位、政策性和自營(yíng)性業(yè)務(wù)的劃分以及資本金約束指標等也一一浮出水面。

　　警惕　防范兩類(lèi)業(yè)務(wù)風(fēng)險相互傳導

　　為了將商業(yè)性金融和政策性金融區別開(kāi)來(lái)，借鑒成熟國家的經(jīng)驗，我國于1994年組建了三家政策性銀行。政策性銀行在中國已經(jīng)經(jīng)歷了逾20年的發(fā)展歷程，三家銀行最初的定位都是單純做政策性業(yè)務(wù)，不過(guò)，在多年的發(fā)展歷程中，三家銀行都不同程度地涉足了自營(yíng)性業(yè)務(wù)。此次國務(wù)院批復的方案要求，三家銀行要進(jìn)一步厘清自營(yíng)性業(yè)務(wù)和政策性業(yè)務(wù)的邊界，防止風(fēng)險相互傳遞。
　　批復文件顯示，中國進(jìn)出口銀行要“堅持以政策性業(yè)務(wù)為主體，合理界定業(yè)務(wù)范圍，明確風(fēng)險補償機制”；農發(fā)行要“通過(guò)對政策性業(yè)務(wù)和自營(yíng)性業(yè)務(wù)實(shí)施分賬管理、分類(lèi)核算，明確責任和風(fēng)險補償機制”。
　　據《經(jīng)濟參考報》記者了解，具體而言，對于進(jìn)出口銀行而言，厘清政策性業(yè)務(wù)和自營(yíng)性業(yè)務(wù)的邊界是當務(wù)之急，而對于自營(yíng)性業(yè)務(wù)和政策性業(yè)務(wù)界定相對明晰的農發(fā)行，改革方案則對其新增的自營(yíng)性業(yè)務(wù)和政策性業(yè)務(wù)之間的比例提出了明確要求。
　　另?yè)�媒體報道，農發(fā)行實(shí)行分賬管理，商業(yè)性業(yè)務(wù)比例和政策性業(yè)務(wù)比例為三七分，即商業(yè)性業(yè)務(wù)占信貸總規模的30%，政策性業(yè)務(wù)占70%。
　　一位在農發(fā)行工作多年的人士向《經(jīng)濟參考報》記者介紹，在銀行建立初期，其業(yè)務(wù)全部是收購糧棉油儲備這樣的政策性業(yè)務(wù)，不過(guò)在2004年之后，為了擴大自身較小的業(yè)務(wù)量，農發(fā)行陸續向監管部門(mén)申請開(kāi)展了一些新業(yè)務(wù)�！斑@些業(yè)務(wù)包括基礎設施建設貸款、農業(yè)科技貸款、農業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農村企業(yè)貸款等，不過(guò)，這部分業(yè)務(wù)的風(fēng)險是銀行自擔的�！痹撊耸勘硎�，由于前幾年其自營(yíng)商業(yè)性業(yè)務(wù)不良率抬升，其業(yè)務(wù)發(fā)展速度在近兩年也有所放緩。
　　“外界也擔心如果自營(yíng)性和政策性?xún)蓧K業(yè)務(wù)不能完全分開(kāi)，風(fēng)險可能會(huì )相互傳遞，比如把有盈利的都算作自營(yíng)性業(yè)務(wù)，而虧損的業(yè)務(wù)都算作政策性業(yè)務(wù)，由財政承擔風(fēng)險�！彼�說(shuō)。不過(guò)他也表示，兩者在貸款科目上分開(kāi)比較容易，但是在成本核算上徹底分賬并不容易，因為吸收資金的來(lái)源和相關(guān)經(jīng)辦人員是不能“被分開(kāi)”的，因此，落實(shí)政策還有很多工作要做。

　　方向　不同業(yè)務(wù)資本金管理將有差異

　　政策性銀行未來(lái)將接受更為嚴格的資本金監管要求。此次批復方案對國開(kāi)行提出“合理補充資本金，強化資本約束機制”的要求，對進(jìn)出口銀行提出“提升資本實(shí)力，建立資本充足率約束機制”的要求，對農發(fā)行提出“確立以資本充足率為核心的約束機制”的要求。
　　可以查詢(xún)到的官方數據顯示，截至2013年末，國開(kāi)行的資本充足率水平達11%以上。不過(guò)，進(jìn)出口銀行和農發(fā)行在其2013年年報中并未披露其資本充足率水平。一位業(yè)內人士對記者表示，以農發(fā)行為例，自1994年國家出資200億元成立農發(fā)行以來(lái)，此后其再未通過(guò)任何渠道補充過(guò)資本，可是其資產(chǎn)規模已經(jīng)成倍擴張，因此，由此測算，其資本充足率水平應該是很低的�！皩τ谡�策性銀行是否要接受資本監管一直存在爭議，之前在監管上一直使用的是信貸規�？刂频姆绞��！痹撊耸空f(shuō)。
　　對外經(jīng)貿大學(xué)教授丁志杰表示，三家政策性銀行除了政策性業(yè)務(wù)之外都有自營(yíng)性業(yè)務(wù)，有一些和政策性業(yè)務(wù)關(guān)系不大，也面臨著(zhù)和商業(yè)性銀行一樣的風(fēng)險，對政策性銀行資本充足進(jìn)行監管十分必要，這是保障經(jīng)營(yíng)安全、防范金融風(fēng)險的重要手段。
　　業(yè)內專(zhuān)家也表示，未來(lái)，補充資本的渠道可能會(huì )集中在利潤留存和財政出資等渠道。一位銀行業(yè)分析師表示，政策性銀行資本充足率達標應該不存在技術(shù)難題，政策性銀行目前的資產(chǎn)狀況比起上一輪改革前的國有四大銀行要好很多。
　　另?yè)�記者了解，三大銀行的資本充足率將統一按照10.5%的標準實(shí)施，而未來(lái)若銀行達到系統性重要銀行的水平，則有可能參照商業(yè)銀行目前的監管指標，將資本充足率標準要求進(jìn)一步提升1個(gè)百分點(diǎn)，達到11.5%的水平。
　　“表面上看，該資本充足率水平和商業(yè)銀行是一致的，但是在內部具體的計算和處理上還是和商業(yè)銀行會(huì )有所不同，在具體操作上將體現政策性業(yè)務(wù)和自營(yíng)性業(yè)務(wù)的差異性，也就是說(shuō)，因為政策性業(yè)務(wù)有財政資金兜底，因此，在計算和其相關(guān)的風(fēng)險資產(chǎn)時(shí)，權重就會(huì )相對較低�！倍≈窘苷f(shuō)。

　　效用　助推穩增長(cháng)調結構

　　業(yè)內人士分析指出，當前，我國經(jīng)濟下行壓力增大。為了盡快適應經(jīng)濟新常態(tài)，國家推出了一系列具有重大戰略意義的發(fā)展項目，包括加大結構性改革力度，加快實(shí)施創(chuàng )新驅動(dòng)發(fā)展戰略，建設“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(cháng)江經(jīng)濟帶以及新型城鎮化等重要戰略。實(shí)際上，想要順利推動(dòng)這些項目的實(shí)施，開(kāi)發(fā)性金融和政策性金融無(wú)疑是其中的先導性力量，可以起到撬動(dòng)社會(huì )資本的牽引作用。因此，在這個(gè)時(shí)期劃定政策性銀行改革框架，意義巨大。
　　另外，值得注意的是，在過(guò)去21年的發(fā)展歷程中，三家政策性銀行在借鑒國際經(jīng)驗的同時(shí)，也探索出了具有自身特色的發(fā)展路徑。而此次改革方案則進(jìn)一步肯定這方面的實(shí)踐，并進(jìn)一步明確了商業(yè)性金融機構、開(kāi)發(fā)性金融機構和政策性金融機構之間的差異性。
　　“學(xué)術(shù)界一般認為開(kāi)發(fā)性金融是政策性金融的一種，只是業(yè)務(wù)領(lǐng)域和方式有差別，不過(guò)在這些年的實(shí)踐中，盡管在邊界上仍存在模糊地帶，但開(kāi)發(fā)性金融和政策性金融還是形成了一些差別。改革方案中差異化定位的提出正是基于現實(shí)做出的調整和改變�！倍≈窘鼙硎�。他說(shuō)，開(kāi)發(fā)性金融和政策性金融的區別之一在于財政是否兜底�；蛘哒f(shuō)，對于政策性銀行的政策性業(yè)務(wù)，國家財政是要補貼的。
　　國家開(kāi)發(fā)銀行董事長(cháng)胡懷邦在接受記者采訪(fǎng)時(shí)表示，開(kāi)發(fā)性金融機構具有準政府性質(zhì)，主要特征是服務(wù)國家戰略、依托國家信用支持、市場(chǎng)運作、保本微利。他說(shuō)，與傳統政策性金融相比而言，開(kāi)發(fā)性金融是傳統政策性金融的深化與發(fā)展。如在資金運作上，傳統政策性金融著(zhù)眼于社會(huì )效益，不追求自身業(yè)績(jì)，依靠政府預算和補貼支持；開(kāi)發(fā)性金融要求資金回流和安全，按市場(chǎng)原理和市場(chǎng)化原則運作，強調支持發(fā)展與防范風(fēng)險并重，注重資產(chǎn)質(zhì)量和整體財務(wù)可持續，提高了機構可持續發(fā)展的能力。在項目開(kāi)發(fā)上，傳統政策性金融按行政指令配置資源，依靠補貼進(jìn)行運作；開(kāi)發(fā)性金融除少量國家指令項目外，絕大部分項目由開(kāi)發(fā)性金融機構根據國家戰略政策導向面向市場(chǎng)自主開(kāi)發(fā)，體現了國家戰略金融運作。
　　丁志杰也表示，開(kāi)發(fā)性金融比一般政策性銀行投資周期更長(cháng)，能承擔的風(fēng)險更高。國開(kāi)行在這方面已經(jīng)積累了豐富經(jīng)驗，希望其能在配合未來(lái)“一帶一路”等國家建設發(fā)展戰略上起到更多積極作用。