NAES每周財經(jīng)觀(guān)察
近期，財政部陸續發(fā)布了《地方政府一般債券發(fā)行管理暫行辦法》和《地方政府專(zhuān)項債券發(fā)行管理暫行辦法》，標志著(zhù)地方政府債務(wù)管理開(kāi)始走向規范化的道路。
回顧此前中央政府對地方債務(wù)問(wèn)題的處理思路，大致經(jīng)歷了控制與化解兩個(gè)階段。
2009年，國務(wù)院同意地方政府在批準的額度內發(fā)行債券，但由財政部代理發(fā)行和代辦還本付息；2011年，國務(wù)院批準上海、浙江、廣東、深圳試點(diǎn)在批準的額度內自行發(fā)行債券，但由財政部代辦還本付息；2014年，國務(wù)院批準上海、浙江、廣東、北京等10省市可以試點(diǎn)地方政府債券自發(fā)自?xún)�，而不再由財政部代償。這些規定可以認為是中央政府對地方債在規模上的控制，其目的則是風(fēng)險控制和降低地方政府發(fā)債成本，畢竟財政部的介入意味著(zhù)債券信用升級為國家信用。
對地方債的化解始于2014年10月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》，其核心要點(diǎn)在于對債務(wù)屬性的明確，也就是對地方政府和作為融資平臺的企業(yè)在償債責任上的明確；與此相配合，財政部很快又發(fā)布了《地方政府存量債務(wù)納入預算管理清理甄別辦法》。今年3月13日，財政部啟動(dòng)存量債務(wù)置換計劃，向地方政府提供1萬(wàn)億置換債券額度，用于置換經(jīng)審計確定、截至2013年6月30日地方政府負有償還責任的存量債務(wù)中2015年到期需要償還的部分。
隨著(zhù)債務(wù)置換計劃的實(shí)施，地方債到期未能償付的風(fēng)險基本消弭，剛性?xún)陡对僖淮蔚玫酱_保。但地方債管理要真正走向規范化，還有許多技術(shù)問(wèn)題有待解決，其中最為突出的就是地方政府的信用評級問(wèn)題。信用評級是債券定價(jià)的基礎，直接關(guān)乎發(fā)行方的融資成本。比如，在財政部代發(fā)代償的模式下，地方債發(fā)行利率與國債利率大致相當，這對地方政府而言就是一種很大的減負。但由于信用評級不明確，東部發(fā)達地區和西部欠發(fā)達地區的政府信用評級一樣，地方政府信用和國家信用評級一樣，甚至還出現地方債利率低于國債利率的情形，這在理論上顯然是不通的，也完全不能反映“市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”的要求。
正是鑒于信用評級的關(guān)鍵作用，新發(fā)布的兩個(gè)“暫行辦法”都明確要求：“各地按照有關(guān)規定開(kāi)展一般（專(zhuān)項）債券信用評級，擇優(yōu)選擇信用評級機構，與信用評級機構簽署信用評級協(xié)議，明確雙方權利和義務(wù)”；“信用評級機構按照獨立、客觀(guān)、公正的原則開(kāi)展信用評級工作，遵守信用評級規定與業(yè)務(wù)規范，及時(shí)發(fā)布信用評級報告”。這兩條規定雖然語(yǔ)意清晰，但要真正實(shí)現卻非易事，其困難既來(lái)自地方政府的公信力和信息透明度，也來(lái)自信用評級機構的角色定位與理論準備。
于地方政府而言，其是否具有足夠的公信力仍然存疑，畢竟人們在日常行政事務(wù)中已經(jīng)領(lǐng)略了不少地方政府言而無(wú)信的行為；還有，目前地方政府一屆任期為5年，從許多官員的公開(kāi)履歷來(lái)看往往不到一個(gè)任期就出現調動(dòng)，而債券期限則有1年、3年、5年、7年和10年，“后任不認前任賬”的問(wèn)題能否在新的行政框架下得到有效解決，也還需要觀(guān)察。事實(shí)上，這也是當前中央政府積極推行的公私合營(yíng)（PPP）面臨的一大困擾。此外，對地方政府進(jìn)行信用評級，需要大量基礎數據和公開(kāi)信息，目前地方政府在財政預算、預算外收支、資產(chǎn)負債等方面的信息，或者不透明，或者不全面，要真正實(shí)現客觀(guān)評價(jià)還有相當大的難度。
于信用評級機構而言，對地方政府開(kāi)展獨立、公正評價(jià)更是不易。由于信息敏感性問(wèn)題，對地方政府的信用評級不太可能交給國外評級機構，當然也不應該交給那些甚至能夠操縱國際金融市場(chǎng)的國際知名評級機構。但是，怎么保證國內信用評級機構不受地方政府影響和干預？特別是，信用評級機構還是地方政府“擇優(yōu)選擇”的結果。2011年，美國國家主權信用評級被標準普爾公司從頂級的AAA級下調至AA+級，這種事情在信用評級領(lǐng)域是否具有普遍性？別說(shuō)對地方政府這類(lèi)特殊的評價(jià)主體，即便是對沒(méi)有行政權力的企業(yè)的評級，對國內評級機構的懷疑之聲也是時(shí)有聽(tīng)聞。此外，在社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制框架下，對地方政府信用評級的理論基礎是什么，可能也還需要創(chuàng )新。
對于上述難題，如果不能夠合理解決，對金融市場(chǎng)反而會(huì )產(chǎn)生擠出效應。試想，在地方融資平臺時(shí)期，雖然地方債利率遠高于國債利率，地方政府仍然不懼高價(jià)，從而占用大量金融資源，也在一定程度上推高了市場(chǎng)化主體的融資成本。在一帶一路、長(cháng)江經(jīng)濟帶和京津冀協(xié)同發(fā)展的新戰略指引下，在地方債被規范化和融資成本進(jìn)一步降低之后，怎么合理規范地方政府的投資行為并在嚴格意義上體現“市場(chǎng)化”精神？顯然，國內信用評級機構被寄予更高的希望。有人建議，“由財政部委托評級機構進(jìn)行評級，避免利益上的牽扯”，但怎么保證受委托的評級機構不被公關(guān)呢？或許，聲譽(yù)和監督才是最重要的，當國內信用評級機構懂得愛(ài)惜羽毛，當各類(lèi)新聞媒體能夠公開(kāi)監督，信用評級結果的可信度就能得到保證。是不是可以認為，信用評級機構的春天來(lái)了。
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