年初，江西某市一中央商務(wù)區規劃設計競賽邀請了8家單位，一位國內知名的規劃專(zhuān)家當場(chǎng)發(fā)現兩家“美國設計事務(wù)所”的設計圖質(zhì)量較差。后經(jīng)核實(shí)，這兩家所謂的“美國設計事務(wù)所”均為國內公司假冒。
貴州省住房和城鄉建設廳總規劃師王春告訴《經(jīng)濟參考報》記者，規劃領(lǐng)域“假洋鬼子”很多，一些人瞄準了個(gè)別地方領(lǐng)導喜歡“跟洋沾邊”的心理，接規劃時(shí)張口就要上千萬(wàn)元，有的比實(shí)際價(jià)格高出10多倍。
記者近日在多地采訪(fǎng)發(fā)現，隨著(zhù)我國城鎮化的不斷深入，規劃行業(yè)出現規劃師掛靠成風(fēng)、規劃方案貪大媚洋等惡疾。專(zhuān)家表示，規劃市場(chǎng)的亂象不僅造成資源浪費，也成為“過(guò)度規劃”和“隨意規劃”的推手。
小縣城人口三四萬(wàn) 規劃做到二三十萬(wàn)
規劃規模做得越大，規劃院的收入就越多。一些規劃師便投地方領(lǐng)導所好，將原本只有三四萬(wàn)人口的小縣城總體規劃做到了二三十萬(wàn)人。
據不完全統計，目前，全國擁有住建部頒發(fā)的城市規劃編制資質(zhì)的機構近300家，其中大部分是由各省級或市級城市規劃設計研究院改企轉制而來(lái)，民營(yíng)企業(yè)也占有相當比例，逐步形成了具有一定競爭力的規劃編制服務(wù)市場(chǎng)。隨著(zhù)“規劃熱”的出現，一些不良傾向也逐漸凸顯。
除了不少地方不同程度地存在媚洋心態(tài)，個(gè)別地方“為洋而洋”，導致規劃設計行業(yè)出現許多“假洋鬼子”從中牟利之外，“亂掛靠”現象亦較為普遍。
《經(jīng)濟參考報》記者了解到，當前主要存在兩種掛靠行為，一種是一些沒(méi)有資質(zhì)或能力差的規劃師給正規規劃設計公司上繳掛靠費接活，另一種是某些規劃設計公司為了維持資質(zhì)必須吸收一些注冊規劃師掛靠。
海南雅克設計有限公司副總經(jīng)理陳德雄表示，“掛靠”成風(fēng)造成一些不懂規劃的人在規劃市場(chǎng)上濫竽充數，做出的規劃設計往往粗制濫造，有的甚至將別人的規劃照搬照抄，敷衍了事。
此外，部分規劃機構及從業(yè)者“逐利心”較重，社會(huì )責任感缺失。專(zhuān)家表示，當前規劃編制機構多為有自身經(jīng)濟利益訴求的企事業(yè)單位，同時(shí)還面臨著(zhù)激烈的市場(chǎng)競爭，使得很多機構為了利益最大化，不僅盲從地方領(lǐng)導的意志，甚至推波助瀾。
據業(yè)內人士透露，這與目前實(shí)行的以規劃面積和人口規模為依據的收費制度不無(wú)關(guān)系，規劃編制機構和希望“以地生財”、彰顯政績(jì)的地方政府在盲目做大規模上達成了默契。
管理錯位掛靠成風(fēng) 規劃違法難被問(wèn)責
管理錯位、管理依據不足及追責機制缺失，導致規劃市場(chǎng)問(wèn)題頻現。專(zhuān)家稱(chēng)，由于專(zhuān)業(yè)化水平不高，很多新入行的從業(yè)者往往沖破規劃底線(xiàn)。
專(zhuān)家表示，當前相關(guān)部門(mén)對規劃行業(yè)施行資質(zhì)管理，盡管行業(yè)已經(jīng)開(kāi)始實(shí)行“注冊規劃師”制度，但仍存在“重機構資質(zhì)、輕個(gè)人資質(zhì)”的狀況。
中國城市規劃設計研究院副院長(cháng)楊保軍說(shuō)：“管理機構肯定比管個(gè)人要容易得多，現在重管公司輕管個(gè)人，重公司資質(zhì)，輕個(gè)人資格，導致一些有能力的注冊規劃師不通過(guò)掛靠就無(wú)法立足�！�
同時(shí)，規劃領(lǐng)域存在管理依據不足，管理難度大。據了解，國家有關(guān)部門(mén)聯(lián)合制定的《城鄉規劃違法違紀行為處分辦法》出臺已有兩年，但對案件的查處力度不夠、影響力不大，目前尚無(wú)一起因規劃違法而被問(wèn)責的案件。
“這主要因為規劃的質(zhì)量管理難度較大，規劃的綜合性不同于建筑設計，決定其質(zhì)量責任難以清晰，目前在全國范圍內未能制定詳細的規劃設計質(zhì)量標準�！卑不帐〕青l規劃設計研究院院長(cháng)胡厚國說(shuō)。
海南省住建廳總規劃師劉釗軍表示，對規劃設計院的管理是重要環(huán)節，但即使發(fā)現某個(gè)設計院違規了，處罰的手段也有限。而且規劃市場(chǎng)流動(dòng)性比較大，對本省的容易監管，但是對流動(dòng)的、掛靠的規劃設計師缺少管理手段和管理依據。
《經(jīng)濟參考報》記者還發(fā)現，目前，對規劃從業(yè)者還沒(méi)有建立相應的責任追究機制。近年來(lái)，極少出現規劃機構或個(gè)人因其所編制的規劃造成嚴重浪費或重大經(jīng)濟后果，而承擔過(guò)相應的經(jīng)濟責任或法律責任的案例。
此外，規劃專(zhuān)業(yè)人才不足導致規劃設計水平整體受限。中山大學(xué)地理科學(xué)與規劃學(xué)院教授袁奇峰說(shuō)，當前規劃市場(chǎng)的繁榮帶來(lái)專(zhuān)業(yè)人才需求旺盛，國內很多大學(xué)相繼開(kāi)設規劃設計專(zhuān)業(yè)，但專(zhuān)業(yè)化教育水平不高�！澳壳叭珖�180多家高校開(kāi)設相關(guān)專(zhuān)業(yè)，但很多院系連基本的師資都不夠”。
中國建筑設計研究院顧問(wèn)韓秀琦說(shuō)，規劃設計行業(yè)最強的力量都集中在幾個(gè)高等院校和北上廣等一線(xiàn)城市，目前行業(yè)人才的市場(chǎng)需求量很大，但高素質(zhì)的人才奇缺，在中西部尤其突出，地級市以下和落后地區就更不用說(shuō)了。
封閉話(huà)語(yǔ)圈亟須打破 終身追責機制有待建立
針對我國規劃市場(chǎng)存在的突出問(wèn)題，業(yè)內人士建議，進(jìn)一步改革，完善相關(guān)制度，強化管理，引導規劃市場(chǎng)健康發(fā)展。
袁奇峰表示，資質(zhì)管理的背后是“利益的壟斷”。一些規劃機構代表了各自主管部門(mén)的利益，相互交叉銜接少。有些部門(mén)通過(guò)規劃機構的資質(zhì)管理，抬高了準入門(mén)檻，形成壟斷。同時(shí)，造成規劃學(xué)科單一，形成了一個(gè)個(gè)封閉的學(xué)科話(huà)語(yǔ)圈，容不得外界提出批評和質(zhì)疑。
專(zhuān)家建議，打破規劃資質(zhì)的部門(mén)壟斷，進(jìn)一步放開(kāi)市場(chǎng)競爭，逐步取消各類(lèi)機構資質(zhì)資格許可和認定，強化個(gè)人專(zhuān)業(yè)資質(zhì)和法律責任。規范規劃市場(chǎng)首先就是要責任到人，管到規劃設計從業(yè)者，真正實(shí)施“注冊規劃師”制度，建立設計單位技術(shù)人員網(wǎng)上登記，便于業(yè)主選擇，避免因資質(zhì)問(wèn)題而產(chǎn)生的隨意掛靠現象。
同時(shí)，須完善規劃評價(jià)體系，建立規劃終身責任追究機制。一些地方規劃部門(mén)建議，為避免出現“貪大媚洋”的規劃惡疾，亟須建立對規劃編制主體的利益約束機制，探索按照編制質(zhì)量和實(shí)施效果來(lái)確定規劃服務(wù)付費標準，破除盲目按照人口、面積來(lái)確定收費的既有規則。
有專(zhuān)家指出，應對違法違規、設計質(zhì)量低下、損害社會(huì )公共利益的建筑設計，依法對設計企業(yè)和設計人員進(jìn)行處罰。若規劃本身出現了重大失誤，應該追責，并依法承擔經(jīng)濟賠償責任�！皩幹瞥桨l(fā)展階段，脫離城鎮發(fā)展實(shí)際，規劃目標與發(fā)展實(shí)際嚴重不符的規劃機構和個(gè)人取消從業(yè)資格�！睏畋＼娬f(shuō)。
此外，還應制定行業(yè)準則，建立“黑名單”制度，并加快專(zhuān)業(yè)人才培養，建立行業(yè)信息平臺，促進(jìn)行業(yè)自律。
胡厚國建議，建立規劃單位信用記錄制度，并進(jìn)行信息公開(kāi)，對于存在嚴重信用問(wèn)題的設計單位實(shí)行淘汰制。同時(shí)，加強省外、國外規劃咨詢(xún)單位隊伍管理。實(shí)行嚴格的資質(zhì)審查和備案制度，地方規劃管理部門(mén)或委托第三方有相關(guān)資質(zhì)的規劃編制單位進(jìn)行項目全過(guò)程質(zhì)量監督及后期質(zhì)量追蹤，實(shí)施項目檔案管理。
袁奇峰認為，當務(wù)之急是加強規劃人員的培養和培訓。同時(shí)，發(fā)揮主管部門(mén)及行業(yè)協(xié)會(huì )作用，建立統一規范的規劃市場(chǎng)信息平臺，提供國內外規劃編制機構的資質(zhì)查詢(xún)服務(wù)。還可建立舉報平臺，加大公眾參與力度，清除規劃市場(chǎng)“害群之馬”。
記者了解到，一些發(fā)達地區已經(jīng)開(kāi)始探索建立規劃信息平臺，讓規劃市場(chǎng)在陽(yáng)光下運行。廣東省惠州市正在探索建立規劃市場(chǎng)中介超市，通過(guò)向全國公平開(kāi)放、資源共享、信用管理、強化監管等進(jìn)一步規范規劃市場(chǎng)。
《經(jīng)濟參考報》記者在多個(gè)農村地區走訪(fǎng)看到，一些地方的新農村集中居住區，成排的房屋外墻上整齊劃一地刷上了黃色涂料，遠遠望去就像軍隊營(yíng)房，不僅沒(méi)了農村的味道，也不符合農村生產(chǎn)的就近性和便利性，喪失了農村的田野風(fēng)情，也缺乏建筑美感；還有些地方則直接數棟高樓拔地而起，被強迫洗腳上樓后的農民抱怨，雞鴨豬羊沒(méi)地方養了，農田耕作離不開(kāi)的農活器具沒(méi)地方放置了，到農田干活走的路更遠了，生活生產(chǎn)反而沒(méi)有以前方便了。
“我國城市化歷經(jīng)30多年快速發(fā)展，當前到了重視縣以下規劃問(wèn)題時(shí)候了�！焙戏适袕]陽(yáng)區區長(cháng)黃衛東說(shuō)。
合肥市規劃編制研究中心編研所副所長(cháng)吳亞偉認為，當前的規劃業(yè)界和政府職能部門(mén)，只要談及規劃，普遍是針對城市，對集鎮農村的規劃理念、實(shí)際操作經(jīng)驗等都比較匱乏，縣以下的集鎮農村層面長(cháng)期得不到應有重視，要么沒(méi)規劃，要么是比較普遍的對城市規劃的生搬硬套。
當前鄉鎮農村地區土地浪費問(wèn)題突出。安徽省副省長(cháng)陳樹(shù)隆說(shuō)，從1996到2009年，農村人口向城市轉移了1200萬(wàn)人，但是農村建設用地不減反增，同時(shí)期增加了163萬(wàn)畝。如此反差鮮明的數字，從一個(gè)側面顯示出集鎮農村地區的土地使用效率極低的問(wèn)題。他在基層調研發(fā)現，阜陽(yáng)、亳州、宿州等皖北平原地區的集鎮和村莊都毫無(wú)規劃，在基本農田范圍內隨意建房的情況極為普遍。其中有地方政府規劃缺失的問(wèn)題，也有農民規劃意識淡薄的問(wèn)題，也有國家宏觀(guān)政策的原因。
農民被迫違法占地
在皖北等地，由于缺乏整體規劃，在一些集鎮或者村莊的周邊，沿著(zhù)道路建房、占用耕地的情況比較常見(jiàn)，這種“夾心餅”式的房屋布局不僅浪費土地，而且由于狹長(cháng)形，電網(wǎng)、水網(wǎng)等基礎設施配套也成本較高。
記者發(fā)現，縣以下規劃主要存在兩方面問(wèn)題。一是集鎮農村建房違法占地普遍，農民“被逼違法”。從事規劃工作13年多的霍山縣國土局副局長(cháng)余曉春介紹，農村建房違法占地情況基本處于失控狀態(tài)。法規落實(shí)環(huán)節遭遇腸梗阻，比如土地管理法規定，農民集體所有的土地依法用于非農業(yè)建設的，由縣級人民政府登記造冊，確認建設用地使用權，但農民向哪個(gè)部門(mén)申請報批等可具操作性的環(huán)節缺乏明確規定，這使得農民即使想申請報批也不知道該去找誰(shuí)。事實(shí)上，即使農民提了申請，地方政府也不會(huì )批準，因為政府普遍傾向于把土地指標用于工業(yè)項目發(fā)展經(jīng)濟，比如霍山縣一年土地指標150畝，而全縣需要土地兩三千畝，土地資源極為稀缺，政府自己用都不夠，不管法規層面還是落實(shí)，都等于是在逼著(zhù)農民違法占地。
尤其是在霍山縣這樣的山區，農民不能在山上毀林，不能占用河道建房，還要避開(kāi)地質(zhì)災害區，全村范圍內能建房的地塊可能只有地勢平坦但數量稀少的農田所在地。同時(shí)，如果走報批程序，征地報批費大概是4萬(wàn)多元一畝，農民在自家田地建房還繳費，自然不會(huì )主動(dòng)報批，就偷偷建房，被發(fā)現了就強建。
二是規劃長(cháng)期缺失與規劃導向特色缺失并存。一些地方連鎮域規劃所需的地形測繪圖都沒(méi)有，鎮域規劃更是無(wú)從談起。陜西省延安市城鄉規劃局副局長(cháng)郝生富說(shuō)，在全國范圍而言，不能簡(jiǎn)單地建立在美麗鄉村層面上。做好鎮域規劃工作的最突出問(wèn)題，就是關(guān)于城鄉規劃的費用納入本級財政預算，雖然城鄉規劃法有這個(gè)規定，但從來(lái)沒(méi)有落實(shí)保障，沒(méi)有辦法顧及鎮域�！艾F在啟動(dòng)鎮域規劃已經(jīng)很遲了，這是一個(gè)國家生產(chǎn)力水平比較低的表現�！彼f(shuō)。
還有一些地方一哄而上批量生產(chǎn)搞規劃。安徽省一名縣規劃局局長(cháng)說(shuō)，一些地方對鄉鎮規劃予以考核評比，一時(shí)間各地小城鎮規劃大批量生產(chǎn)、一哄而上，比數量、拼速度，使得規劃水平較差。大多數鄉鎮規劃，都存在過(guò)于重視鎮區和村莊規劃而忽略全域統籌、關(guān)注建設用地規模擴大而忽視內涵提升、關(guān)注資源開(kāi)發(fā)利用而忽視生態(tài)環(huán)境保護、關(guān)注物質(zhì)空間布局而忽視歷史文化傳承等問(wèn)題，在建設用地布局上較為粗放，在城鎮風(fēng)貌上對地域文化的發(fā)掘和自然資源的利用不夠。例如，一些地方的縣政府以紅頭文件形式下發(fā)，大搞不顧城鎮實(shí)際的“行政規劃”。
運動(dòng)式規劃不可取
小城鎮建設不能貪大求全。郝生富認為，要根據不同的資源稟賦、人口、環(huán)境等因素，每個(gè)鎮規模能發(fā)展多大，是這些因素共同決定的，比如一個(gè)鄉鎮規劃10萬(wàn)人，必須要考慮周邊各村的總人口、集鎮現有人口、集鎮向周邊的輻射距離和能力等，如果把握考慮不充分容易造成浪費。
小城鎮規劃重點(diǎn)應改善人居環(huán)境。郝生富認為，鎮域規劃要能服務(wù)好周邊地區需求，必須有學(xué)校等基礎設施在一定范圍內可以共享，比如兩公里左右步行不能超過(guò)半小時(shí)，要堅持公共基礎服務(wù)帶動(dòng)人口聚集，編制規劃時(shí)要注重公共服務(wù)的公平分配。
“好的小城鎮規劃怎么編？評判一個(gè)規劃的標準，應該呼應當地生活生產(chǎn)方式�！被羯娇h住建局局長(cháng)陳世宏建議，集鎮鄉村規劃要順地形、順民意、倡服務(wù)、重環(huán)境，就像皖南的西遞宏村，很多年沿襲下來(lái)，水系暢通，環(huán)境優(yōu)美，是農村地區規劃的經(jīng)典范例。
小城鎮規劃編制套用照搬城市規劃問(wèn)題亟待扭轉。安徽省住建廳村鎮處處長(cháng)鄒桂武認為，目前我國關(guān)于小城鎮規劃編制的技術(shù)標準與規范不完善，小城鎮規劃編制在很大程度上仍然套用城市規劃標準，不能體現小城鎮的特點(diǎn)，導致規劃適用性不強。
“建議國家盡快制定相關(guān)標準，或是鼓勵省級制定地方標準或技術(shù)導則，滿(mǎn)足各地小城鎮發(fā)展的階段性和區域性要求，提升規劃的科學(xué)性和適用性�！编u桂武說(shuō)。
專(zhuān)家認為，從長(cháng)遠發(fā)展看，農村人口減少，同時(shí)為之服務(wù)的鄉鎮數量減少將是城鎮化的必然結果。隨著(zhù)發(fā)展，一部分小城鎮將與城市緊密聯(lián)系、互動(dòng)發(fā)展，成為有機整體；一部分小城鎮將發(fā)展壯大，逐步轉型為小城市；而一部分小城鎮將沉淀在廣大農村地域中，回歸為社區或中心村。建議國家應要求地方政府根據小城鎮不同的發(fā)展方向確定相應的規劃編制要求，不能一刀切，搞運動(dòng)式的規劃編制，重點(diǎn)要加強有可能發(fā)展成為小城市的鎮的規劃編制工作。
