“規劃是向權力講述真理，以前都是這樣講�！辟F州省住建廳總規劃師王春苦笑說(shuō)，“如今最流行的卻是‘規劃規劃，紙上畫(huà)畫(huà)，墻上掛掛，橡皮擦擦，不及領(lǐng)導一句話(huà)’�！�
《經(jīng)濟參考報》記者近日走訪(fǎng)多地發(fā)現，目前規劃編制中“一把手”意圖取代科學(xué)論證的現象司空見(jiàn)慣，導致地方加快發(fā)展的熱情與城市實(shí)際發(fā)展能力及規劃理性之間存在巨大沖突和矛盾。梳理近兩年部分落馬官員案例，記者發(fā)現，地方“一把手”熱衷插手城市規劃或為尋租，或為政績(jì)，或是濫用權力。
憋屈，強權之下專(zhuān)業(yè)失守
規劃工作夾在“霸氣的權力”和“豪氣的資本”之間十分憋屈，很多基層規劃工作者在采訪(fǎng)中吐露。
“一把手”強勢干預時(shí)常讓規劃部門(mén)“敢怒不敢言”。2012年，四川省雅安市時(shí)任市委書(shū)記徐孟加強推“熊貓綠島”項目。起初，專(zhuān)家認為項目布局、交通等超過(guò)了小城市能夠承受的技術(shù)范圍，評審通不過(guò)。
“我們每次提意見(jiàn)就被書(shū)記批評一頓�！毖虐彩凶〗ň挚傄巹潕煿驼f(shuō)，“規劃委員會(huì )有，法規也健全，但書(shū)記一說(shuō)，其他人都同意，規劃局不能不同意啊�！�
“一任領(lǐng)導一任規劃�！卑不帐』羯娇h國土局副局長(cháng)余曉春坦言，基層規劃部門(mén)最大的苦惱就是“規劃趕不上變化”。為招商引資、推進(jìn)項目而隨意修改規劃的現象仍不同程度地存在，有的甚至出現“客大欺店”、投資主體“綁架”政府等怪象。
開(kāi)發(fā)商的“有錢(qián)就任性”也讓規劃工作者感到無(wú)奈。近日，海南省三亞市地標性建筑“大樹(shù)公館”被曝出“因違規建設尚未通過(guò)竣工驗收”。這個(gè)由9棟仿照“蘋(píng)果樹(shù)”建造的高層建筑群矗立在中心市區十分惹眼。該項目號稱(chēng)是投資100億元的“三亞唯一七星級酒店公寓”。當地規劃干部告訴《經(jīng)濟參考報》記者，“大樹(shù)”造型雖然與周?chē)ㄖㄔO風(fēng)貌差異大，“業(yè)界也是點(diǎn)贊的少，差評的多。但開(kāi)發(fā)商老板要建，你也沒(méi)辦法管”。
不少基層規劃者“訴苦”說(shuō)，在一把手“強權霸氣”和開(kāi)發(fā)商“資本豪氣”壓力下，規劃的嚴肅性和權威性面臨嚴峻挑戰，規劃部門(mén)作為技術(shù)審查專(zhuān)業(yè)部門(mén)逐漸“失守”，由“向權力講述真理”變?yōu)槠嬗项I(lǐng)導的“講政治”。
中山大學(xué)地理科學(xué)與規劃學(xué)院教授、高級規劃師袁奇峰認為，當前，一些城市規劃出現亂象的一個(gè)重要原因就是某些地方領(lǐng)導把自己當成了城市“總規劃師”，而真懂規劃的專(zhuān)業(yè)人員反倒成了畫(huà)圖員，“成了被領(lǐng)導和老板使喚的裁縫”。
跋扈，“規劃之神”自視超群
不重視規劃專(zhuān)業(yè)人士意見(jiàn)，自視能力超群、目空一切，借助權力頻頻親自上陣指揮規劃，原廣東省委常委、廣州市委書(shū)記萬(wàn)慶良在這一方面表現得十分突出。
國際知名規劃專(zhuān)家、被譽(yù)為新加坡“規劃之父”的劉太格曾表示，他在廣州中新知識城規劃中遭遇了種種“挫折”，希望大家不要再叫他“規劃之父”了，因為他在廣州遇到了“規劃之神”（指萬(wàn)慶良）。
據了解，萬(wàn)慶良在廣東官場(chǎng)素以喜歡大拆大建而“聞名”。在其擔任廣州市委書(shū)記期間，廣州一系列新城的規劃在調整后相繼公布，包括金融城、醫藥城、教育城、生態(tài)城等16個(gè)新城。這一系列規劃遭到了諸多人士批評。一位廣東省政協(xié)委員認為，廣州新城規劃很多是以權力和資本主導，以土地空間效益為目標、以各種商業(yè)產(chǎn)業(yè)城為旗號的城市規劃模式，值得警惕。有學(xué)者評價(jià)廣州是“城”最多的城市，然而多個(gè)“城”開(kāi)發(fā)下來(lái)，讓人只看到房地產(chǎn)項目，卻不見(jiàn)原定的產(chǎn)業(yè)功能。
袁奇峰說(shuō)，萬(wàn)慶良不懂常識，山頂挖湖，山地修建百米大道等規劃“瘋狂又狂妄”。
中國建筑標準設計研究院總規劃師韓秀琦說(shuō)，城市人口需要根據當地經(jīng)濟發(fā)展狀況來(lái)預測到哪年會(huì )有多少人，城市發(fā)展到哪年需要有多大面積，這都是規劃科學(xué)性的體現�！暗F在給我的感覺(jué)，一把手有多大膽，城市就能發(fā)展多大，這是以前很難想象的事情。我做了幾十年規劃，現在這個(gè)情況，心里也沒(méi)底”。
漁利，規劃成尋租切入口
規劃背后隱藏著(zhù)巨大的尋租空間，通過(guò)調整規劃為企業(yè)鋪路，自己從中漁利，在“一把手規劃亂象”中較為普遍。
水中壩片區位于雅安市中心城區，是一個(gè)被青衣江和周公河環(huán)抱的小島。2010年初，雅安規劃把水中壩片區打造成城市景觀(guān)核心區，決定采取由政府出資先修建島上居民拆遷安置房小區，再引入開(kāi)發(fā)商進(jìn)行開(kāi)發(fā)的模式。
據四川省紀委查辦徐孟加案件的工作人員介紹，當一家名為香港洪濤公司的皮包公司通過(guò)徐孟加哥哥徐步加找到徐孟加，提出將水中壩片區打造成熊貓綠島，并承諾贈送8％的股份給徐孟加兄弟二人之后，水中壩片區的規劃和建設便由此發(fā)生了變化。
徐孟加以要與洪濤公司對熊貓綠島設計的低碳、綠色建筑理念一致為由，授意副市長(cháng)蒲忠在市規委會(huì )上傳達其指示對安置房設計方案進(jìn)行調整，并安排蒲忠和住建局相關(guān)負責人通過(guò)提高招商門(mén)檻，為洪濤公司量身設定條件，讓并無(wú)報名資格的洪濤公司提交的熊貓綠島整體方案得以中選。
不久，為了讓洪濤公司獲得更大的利益，徐孟加又兩次主持召開(kāi)市委財經(jīng)領(lǐng)導小組會(huì )議，否決了此前市政府決定先建安置房、后整體開(kāi)發(fā)的方案和模式，決定將安置房納入熊貓綠島統一規劃設計，并責成相關(guān)領(lǐng)導和部門(mén)與洪濤公司就熊貓綠島整體開(kāi)發(fā)進(jìn)行“不流產(chǎn)”的談判。徐孟加明確指示要確保洪濤公司實(shí)現綜合投資回報率15％，政府回購率100％，并給予洪濤公司回購期資金占用補貼等事宜。四川省紀委一位偵辦徐孟加案件的負責人說(shuō)：“這簡(jiǎn)直就是簽的不平等條約！”
《經(jīng)濟參考報》記者近期在雅安采訪(fǎng)看到，水中壩片區仍然是一片凋敝，建設多年的安置房仍未完工，不少房子早已被拆掉的當地居民蝸居在簡(jiǎn)易搭建的臨時(shí)工棚里，靠種點(diǎn)菜和領(lǐng)取過(guò)渡補貼為生。而徐孟加因收受開(kāi)發(fā)商80萬(wàn)元的干股，濫用職權，造成國家經(jīng)濟損失5166萬(wàn)余元。
徇私，一任領(lǐng)導一個(gè)規劃
為了凸顯自己在位時(shí)的政績(jì)，刻意否定前任規劃，按照自己的想法“另起爐灶”，是各地反映十分強烈的現象。
安徽省淮南市原市委書(shū)記方西屏從安徽省商務(wù)廳調任淮南擔任市委書(shū)記后，不滿(mǎn)足于前任市委主要領(lǐng)導規劃重點(diǎn)發(fā)展的山南新區，提出打造淮南東部新區，并采取種種措施“打壓”山南新區的發(fā)展。
據當地的一名處級干部介紹，一方面，政府通過(guò)大幅度提高地價(jià)，讓之前已經(jīng)商談好的招商引資企業(yè)無(wú)法落地，另一方面，前任市委領(lǐng)導任期內招商引資的重點(diǎn)項目淮南第一家五星級酒店還沒(méi)建成就被爆破掉了。
這位干部告訴《經(jīng)濟參考報》記者：“多方信息顯示，這家名叫觀(guān)湖國際的五星級酒店建筑像一把刀對著(zhù)方西屏辦公室的窗口，方西屏找人看了風(fēng)水后，擔心會(huì )影響自己的仕途，所以著(zhù)手更改規劃找理由把酒店炸掉了�！�
酒店被炸掉后，淮南官方曾在網(wǎng)上公開(kāi)回復網(wǎng)友提問(wèn)稱(chēng)，觀(guān)湖國際項目緊鄰中央公園，為了擴大廣大市民的休閑娛樂(lè )空間，維護公共長(cháng)遠利益，應投資方的申請，經(jīng)市政府常務(wù)會(huì )議研究，同意終止觀(guān)湖國際項目。
這位干部告訴記者，這家名為觀(guān)湖國際的五星級酒店此前符合各項規劃，手續齊備，建了10多層過(guò)后自己提出申請要求終止項目，實(shí)在令人難以相信。
酒店投資商管理層人士表示，公司從未提出過(guò)終止申請，淮南官方以山南新區規劃調整的名義，要求拆除觀(guān)湖國際項目。面對政府要求，只有配合。項目拆除后，淮南官方除以置換名義，為其配置了另一塊同等面積的土地外，并無(wú)其他經(jīng)濟補償。一建一拆下來(lái)，公司遭受數千萬(wàn)元的損失，善后問(wèn)題至今未能全部解決。
限權，劃定權力紅線(xiàn)
“規劃是一種科學(xué)，有嚴謹的流程，不應是一種權力�！碧旖蜷_(kāi)發(fā)區建設和交通局局長(cháng)翟國強說(shuō)。
“行政力量給規劃的干擾太大了，每一任政府一換屆就開(kāi)始修編規劃，講自己的政績(jì)。政府一支筆，比法律大�！表n秀琦說(shuō)。
翟國強說(shuō)，一把手的作用應該是協(xié)調，而不是過(guò)多地介入到具體的事項中，一方面要通過(guò)程序的規范化，最大程度地發(fā)揮出技術(shù)部門(mén)的力量，同時(shí)，一把手修改任何規劃都要重新經(jīng)過(guò)專(zhuān)業(yè)部門(mén)、專(zhuān)家和社會(huì )流程審議，保證規劃的科學(xué)性。
采訪(fǎng)中，多方呼吁探索建立獨立的專(zhuān)家審查機制，以政府購買(mǎi)服務(wù)等方式，委托第三方進(jìn)行專(zhuān)家論證，落實(shí)專(zhuān)家責任。同時(shí)，探索建立城市總規劃師制度，各地應組建專(zhuān)家服務(wù)團隊，奠定專(zhuān)業(yè)人員在政府規劃決策中的作用。
另外，公眾參與機制作為制約一把手規劃權力的重要部分，也應同步推進(jìn)。目前城市規劃的公眾參與僅僅停留在規劃公示層面，往往流于形式，應真正搭建規劃與公眾之間的信息通道，把政府的規劃意圖通過(guò)規劃公示告知群眾，并將公眾的意見(jiàn)向政府反饋，促進(jìn)城市規劃從工程技術(shù)向公共政策轉型，從精英型規劃向社會(huì )型規劃轉型，解決當前政府規劃與社會(huì )公眾脫節問(wèn)題。
安徽省城鄉規劃設計研究院院長(cháng)胡厚國認為，國家有關(guān)部門(mén)聯(lián)合制定出臺《城鄉規劃違法違紀行為處分辦法》已有兩年多，但目前尚無(wú)一起因規劃違法而被問(wèn)責的案件，同時(shí)規劃督察員制度在人員選派、督察方式、意見(jiàn)落實(shí)等方面也有待完善。
“不應是領(lǐng)導管住規劃，而應該是規劃管住領(lǐng)導�！蓖醮赫f(shuō)，城鎮建設就要一小籠一小籠地蒸，不能無(wú)邊界的擴張，更不能是書(shū)記說(shuō)干就干，要劃定底線(xiàn)和紅線(xiàn)。
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“非法定規劃”泛濫滋長(cháng)腐敗 |
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地方規劃部門(mén)“不堪重負”，人才“一有條件就跑了” |
“法定規劃束之高閣，非法定規劃大行其道�！卑不帐∽〗◤d規劃處處長(cháng)胡厚國說(shuō)，由于總規、控規等法定規劃編制內容龐雜，報批審批程序繁瑣，致使當前一些地方領(lǐng)導拿“非法定規劃”貫徹自己的意圖建設城鎮現象普遍存在。
一些地方在搞發(fā)展競賽、招商“大戰”的背景下，不少項目“先上車(chē)后買(mǎi)票”“邊上車(chē)邊買(mǎi)票”問(wèn)題比較突出。在這樣的潛規則下，基層規劃干部不得不面臨可能要承擔的法律風(fēng)險。
“不調規劃就調整人�！辟F州省鎮遠縣住建局副局長(cháng)楊德剛告訴《經(jīng)濟參考報》記者，“按規定，改規劃要聽(tīng)證，但事實(shí)上，領(lǐng)導要求調整規劃往往比較急，早上開(kāi)會(huì )說(shuō)要調，下午就要求拿出方案來(lái)，沒(méi)有時(shí)間走程序。特別是招商引資，不按照資方意思人家不來(lái)�！�
“真的想盡快退休！”內蒙古某地級市規劃局負責人坦言，“在這個(gè)崗位上感覺(jué)壓力很大，城市快速發(fā)展，前頭領(lǐng)導要求你要‘敢擔當’，后頭紀委、審計緊跟著(zhù)。不做，說(shuō)你‘沒(méi)擔當’，做了，就要突破�！�
這位負責人說(shuō)，一家企業(yè)愿意在該市投資大面積地綠化荒山，但提出要從中拿出一定比例的土地搞旅游開(kāi)發(fā)的條件�？偟膩�(lái)說(shuō)是一件好事，但荒山地區不屬于規劃區，規劃部門(mén)不得作出行政許可，如果非要干這件事，就得突破規劃。
一些基層規劃工作者頗感憂(yōu)慮，“規劃就是利益調整”，其審批與市場(chǎng)聯(lián)系緊密，是一個(gè)腐敗風(fēng)險較高的領(lǐng)域。有時(shí)候來(lái)自上級領(lǐng)導的壓力有可能將他們推向違規的邊緣。
“我親眼看到過(guò)在一份報告上，市長(cháng)批示某個(gè)項目的容積率應當調高到多少�！币幻茉L(fǎng)規劃干部告訴記者，他們最頭疼上級為開(kāi)發(fā)商調整規劃打招呼。
“很多案件上，板子最終落在了我們頭上�！绷硪幻茉L(fǎng)規劃干部告訴記者，他曾遇到有領(lǐng)導為避免白紙黑字留下“把柄”，竟簽出“按我電話(huà)指示意見(jiàn)辦”的批示，讓他哭笑不得。
《經(jīng)濟參考報》記者了解到，基層規劃工作者還普遍遭遇到規劃執法“困境”�！皥谭ㄌy，經(jīng)常被執法對象被拿著(zhù)磚頭追著(zhù)打，心里很難受�！辟F州省黔東南州規劃局城鎮科科長(cháng)吳碧波說(shuō)，“以前在縣里工作，執法條件很差，沒(méi)有執法車(chē)只能騎著(zhù)摩托下鄉，沒(méi)有制服證件只能拿文件講道理�！�
吳碧波有些激動(dòng)地說(shuō)：“有那么好的城鄉規劃法，為什么規劃還是這么亂？很多房開(kāi)項目擅自突破規劃，可真正處罰的有幾個(gè)？國土使用要是觸碰紅線(xiàn)，國土部門(mén)可以直接約談書(shū)記市長(cháng)，規劃部門(mén)好像是孤軍作戰，規劃法的執行力和威懾力上還遠遠不夠�！�
“打個(gè)不恰當的比方，我們有點(diǎn)是干著(zhù)‘天使’的事情跟‘魔鬼’打交道�！标兾魇氹u市城鄉建設規劃局副局長(cháng)付菊芳說(shuō)，作為規劃實(shí)施的監督者，他們有時(shí)候跟“無(wú)良開(kāi)發(fā)商”博弈時(shí)“一不留神一松口，可能該建的學(xué)校就沒(méi)了”。
規劃編制種類(lèi)太濫也讓基層規劃部門(mén)“不堪重負”。楊德剛說(shuō)，為做各類(lèi)規劃，局里欠下了幾百萬(wàn)元的債務(wù)。除了總規等法定規劃外，他們一年至少還要做七八個(gè)專(zhuān)項規劃�！耙恍⿲�(zhuān)項規劃沒(méi)有太大必要，又不是法定規劃，可操作性也不大，但上面要求必須做”。
貴州省住建廳總規劃師王春說(shuō)，廳里面每年光組織規劃審批就忙不來(lái)，靜下心來(lái)研究規劃很難。以組織專(zhuān)家評審會(huì )為例，前幾年，在請部門(mén)方面還能請來(lái)處長(cháng)，現在都是科員，評審會(huì )太多，而且往往“規劃做半年，評審用半天”，導致評審質(zhì)量也不容樂(lè )觀(guān)。
理想與現實(shí)的激烈碰撞，讓一些規劃人才感到失落并逐漸從規劃部門(mén)“出走”�！叭瞬哦倘�、青黃不接是基層規劃部門(mén)一大困難�！卑^市規劃設計研究院副院長(cháng)趙娟不無(wú)擔心，“好一點(diǎn)的人才都外流出去，即使一些臨時(shí)聘用人員，一有條件就跑了�！�
吳碧波告訴《經(jīng)濟參考報》記者，前不久，他的一個(gè)同在基層規劃部門(mén)工作的校友，因為“實(shí)在看不慣、受不了這個(gè)環(huán)境”，辭職到一個(gè)公司去了。
