奇怪建筑與“千城一面”共生，大“城市病”與“鬼城”“睡城”為鄰，房地產(chǎn)過(guò)熱與土地大量出讓并存，土地浪費驚人、環(huán)境破壞日益嚴重、進(jìn)城農民工生存困難，有些地區出現逆城市化趨勢……我國城鎮化在快速演進(jìn)的過(guò)程中出現了諸多問(wèn)題。
專(zhuān)家表示，隨著(zhù)我國經(jīng)濟社會(huì )進(jìn)入新階段，常住人口城鎮化率超過(guò)50％，新型城鎮化戰略正式推進(jìn)，城鎮化進(jìn)入新的階段，城鎮規劃迫切需要轉型。
規劃既難產(chǎn)又短命
體制和機制的制約因素互相交織，互相影響，造成城鎮規劃的科學(xué)性、權威性和嚴肅性長(cháng)期得不到保證，城市建設用地失控成為普遍現象，規劃體制改革任重道遠。
由于部門(mén)利益化加劇，規劃編制審批時(shí)間長(cháng)，規劃既難產(chǎn)，又短命�！督�(jīng)濟參考報》記者了解到，一個(gè)規劃從編制到審批發(fā)布，短則兩年有余，長(cháng)則數年。合肥的總規報送6年還沒(méi)有批下來(lái)，蘭州的總規從開(kāi)始編制到國務(wù)院審批通過(guò)前后超過(guò)10年，兩個(gè)近期規劃都已實(shí)施完成。宏觀(guān)背景的變遷與城市快速的變革，使規劃審批之日，就是修編啟動(dòng)之時(shí)。規劃一直在路上，成了城市政府桌面上華麗的擺設。
海南省住建廳總規劃師劉釗軍表示，根本原因在于規劃編制審批所涉及的部門(mén)，各自維護部門(mén)的利益，又都有不同的部門(mén)法規支撐，規劃打架，扯皮很多，協(xié)調時(shí)間長(cháng)。中國城市規劃設計研究院副院長(cháng)楊保軍說(shuō)，現在發(fā)改委的項目規劃批復具體到地塊，林業(yè)規劃、環(huán)保規劃的項目也紛紛進(jìn)城落地，背后都是因為利益作怪。
南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院高級規劃師張麗梅說(shuō)，政府部門(mén)管得太細、管得太多�？傮w規劃作為法定規劃，很多城市的多個(gè)部門(mén)都想借著(zhù)規劃搭順風(fēng)車(chē)，把自家需求加進(jìn)去，導致規劃越來(lái)越厚、管得越來(lái)越多，有的規劃甚至于對選什么材料都有要求，最后反而什么都管不住。
同時(shí)，強烈的發(fā)展沖動(dòng)，讓規劃異化為地方獲取土地財政和招商引資的重要工具，非法定規劃大行其道，規劃的法律嚴肅性不足。
多位地方規劃部門(mén)工作人員反映，不少地方政府做大和反復修編規劃，為的就是把周邊農村的土地納入城市管轄，以此維持“土地財政”。安徽省一位規劃人士說(shuō)：“各地規劃總人口加起來(lái)已超出全國的總人口，各地編制規劃所依據的城鎮人口、城鎮化率等指標存在失真�！�
地方政府還通過(guò)非法定規劃來(lái)代替法定規劃。劉釗軍表示，概念規劃和戰略規劃都是法定規劃的前期，但也有取代的勢頭，嚴格按照法律來(lái)說(shuō)是無(wú)效的，規避了國家的法規和技術(shù)要求。
據悉，國家為了化解失控的風(fēng)險，不斷增加對城市總體規劃的管控，目前由國務(wù)院審批總體規劃的城市已經(jīng)達到了100多個(gè)，有些人口規模不足100萬(wàn)的城市也需要由國務(wù)院審批，審批時(shí)間進(jìn)一步延長(cháng)。
中山大學(xué)地理科學(xué)與規劃學(xué)院教授袁奇峰表示，地方政府吃飯靠產(chǎn)業(yè)，建設靠土地。土地財政的模式下，政府越來(lái)越呈現公司化的傾向，市長(cháng)成了總經(jīng)理，為了招商什么都干。
此外，唯上的干部考核使規劃異化為領(lǐng)導政績(jì)、個(gè)人愛(ài)好甚至是腐敗的工具�！督�(jīng)濟參考報》記者在采訪(fǎng)中發(fā)現，急功近利式的政績(jì)觀(guān)導致總體規劃的修編速度已經(jīng)比近期規劃更短，無(wú)論是三年一大修，兩年一小變，還是非強制內容的肆意調整，“一任領(lǐng)導一任規劃”的現象嚴重。
一位地方官員表示，有的上級領(lǐng)導到當地視察，現場(chǎng)辦公現場(chǎng)拍板，臨時(shí)發(fā)揮，隨手一指，提出這里要建什么、那里要建什么，沒(méi)時(shí)間也根本不看縣城規劃圖，但是地方政府半個(gè)“不”字不敢講，只能落實(shí)貫徹，然后開(kāi)腸破肚，更改原有縣城規劃。
南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院城市管理專(zhuān)業(yè)講師李晨光說(shuō)，在行政主導下，城市是擁有權力者心目中的面貌，而不是建筑師和規劃師的意思，大多是投其所好。幾乎鳥(niǎo)巢、大劇院等每個(gè)國家的大項目出現后，很快就會(huì )發(fā)現各地在拷貝，追求新技術(shù)等奇奇怪怪的建筑就出現了。這背后隱藏著(zhù)深刻的邏輯�！扒С且幻妗钡谋澈�，是一個(gè)強大的制度。
管控作用大打折扣
由于我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，城鎮化在短短30多年的時(shí)間完成了西方發(fā)達國家幾十年甚至上百年的歷程，積累的矛盾缺少消化的空間，使我國城鎮化出現諸多問(wèn)題。專(zhuān)家稱(chēng)，城鎮規劃有必要總結過(guò)去的教訓。
在實(shí)踐中，城鎮規劃的引領(lǐng)和管控作用大打折扣�！督�(jīng)濟參考報》記者在采訪(fǎng)中了解到，由于公共政策和市場(chǎng)機制失調，大中小城市難以得到協(xié)調發(fā)展，雖然城鎮規劃中很早就提出限制大城市，發(fā)展中小城市的思路，但基本上沒(méi)有實(shí)現。專(zhuān)家認為，目前的規劃，以解決城市，尤其是以特大城市和大城市問(wèn)題為主要關(guān)注點(diǎn)，市場(chǎng)機制下，生產(chǎn)要素向大城市集中是必然的，但在行政等級體制下，政府也將公共資源同向配置，導致政府和市場(chǎng)作用產(chǎn)生疊加效應。
中國房地產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì )副會(huì )長(cháng)兼秘書(shū)長(cháng)馮俊認為，城市的發(fā)展需要生產(chǎn)空間和生活空間的統一，途徑就是發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)。但不少地區把人為創(chuàng )造一個(gè)城市作為城鎮化的動(dòng)力，不注重產(chǎn)業(yè)尤其是服務(wù)業(yè)的發(fā)展，有的把生活空間和生產(chǎn)空間對立起來(lái)，就業(yè)不足，缺少活力。不少新城成為“鬼城”“睡城”，大量開(kāi)發(fā)區也因此造成土地浪費，甚至出現工業(yè)用地轉為房地產(chǎn)項目。
相形之下，還有一些城市由于經(jīng)濟發(fā)展太快，城市規模根本控制不住，比如北京市的人口規模早已突破2020年的規劃目標。這讓突出指標管理、把規劃引導變成人為控制的傳統城鎮規劃形同虛設。專(zhuān)家提出，規劃要有一定的適應性，規劃要建立評估機制，保持動(dòng)態(tài)調整，處理好彈性和剛性的關(guān)系。
此外，城鎮規劃還存在物質(zhì)規劃和城市發(fā)展戰略及城市公共政策失衡，感觀(guān)效應和城市內涵失聯(lián)，以及“公權力”與“私權利”失重等問(wèn)題。
記者在采訪(fǎng)中發(fā)現，一些城市注重物質(zhì)規劃，擺布建筑物，以建設中心城市為戰略目標，較少考慮城市的公共服務(wù)及低端群體，城市建設出現“貴族化”傾向，規劃為政績(jì)服務(wù)，為資本打工，公眾利益和城市長(cháng)遠發(fā)展被忽視。城市感觀(guān)很漂亮，但是缺少對文化和歷史內涵的保護，盲目追求高大上的異形建筑、地標建筑，造成資源和能源的浪費。
在規劃的編制和實(shí)施過(guò)程中，還出現公權力過(guò)于強勢，監督不足，評價(jià)機制單一，公眾參與度低的現象。
城鎮規劃面臨轉型
我國城鎮化出現的問(wèn)題與發(fā)展階段的必然性有關(guān)，但也反映了城鎮化發(fā)展模式、發(fā)展理念等方面的偏差及政策制度方面的缺失。當前，城鎮規劃建設面臨新的要求和挑戰，迫切需要轉型。
清華大學(xué)建筑學(xué)院教授武廷海表示，從國際經(jīng)驗看，城鎮化發(fā)展到一定水平，城鄉就會(huì )發(fā)生重大轉型。我國的城市從點(diǎn)狀逐步向區域的、綜合的塊狀形態(tài)發(fā)展，城市將在國民經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展中占據更加重要的位置，國家轉向城市社會(huì )。
專(zhuān)家認為，一般的經(jīng)驗表明，城鎮化是個(gè)工業(yè)化自然發(fā)展的過(guò)程，不是經(jīng)濟的引擎。但在我國，城鎮化既是工業(yè)化發(fā)展的結果，也將成為新一輪發(fā)展的動(dòng)力，如何把握好二者的關(guān)系，是對規劃提出的挑戰。
隨著(zhù)發(fā)展模式轉變，規劃重點(diǎn)也要發(fā)生改變。傳統的規劃是增量擴張型規劃，但目前空間增長(cháng)已不可持續，到了從數量和規模向質(zhì)量和效益上轉變的階段，考慮轉向存量規劃。
中國城市規劃設計研究院副院長(cháng)李迅表示，傳統城鎮化和新型城鎮化兩種道路的不同，決定著(zhù)城鎮發(fā)展的模式不同，規劃行業(yè)要順應大勢，重新認識城鎮規劃行業(yè)的發(fā)展變化，探索新的方法和途徑，未來(lái)將從規劃理念、規劃編制方法和規劃管理制度進(jìn)行相應的轉型升級。
與此同時(shí)，城鎮化進(jìn)程速度放緩，新舊矛盾交織，城鄉統籌面臨更多困難。有專(zhuān)家認為，我國城鎮化率將放緩，2030年約達到65％的水平。一方面在集約發(fā)展的同時(shí)，公共服務(wù)需求上升，政府需要加大公共投入；另一方面消化舊矛盾與推動(dòng)城鄉統籌面臨新難題共存，尤其是社會(huì )階層分化嚴重，社會(huì )矛盾將集中在城市，最終都會(huì )反映到對規劃的需求上來(lái)。今后，中國城市規劃面臨更加復雜的形勢，需要協(xié)調的要素越來(lái)越多。
專(zhuān)家認為，規劃要推動(dòng)城鄉開(kāi)發(fā)建設向環(huán)境友好、資源節約的內涵式、效益型模式轉變，同時(shí)也要注重約束行政與市場(chǎng)邊界，保障民眾權益。武廷海說(shuō)：“規劃轉型的關(guān)鍵是應對和服務(wù)新常態(tài)，向國家控制管理城鎮化進(jìn)程的工具轉變�！�
目前，我國很多城市的規劃更多在關(guān)注物質(zhì)環(huán)境和經(jīng)濟增長(cháng)，而忽視了對人自身發(fā)展以及對社會(huì )的關(guān)懷。增長(cháng)不等于發(fā)展，富裕不等于幸福，沒(méi)有體現“以人為本”的規劃最終都將是無(wú)用的空話(huà)。
“人們?yōu)榱嘶钪?zhù)，聚集于城市；人們?yōu)榱嘶畹酶�，居留于城市�！?000多年前，古希臘哲學(xué)家亞里士多德這句名言，詮釋了近現代規劃思潮的主體追求。雖然流派多樣，但近現代規劃理論出發(fā)點(diǎn)基本沒(méi)有離開(kāi)人的生存、生活、生產(chǎn)需要。
以英國為例，工業(yè)革命推動(dòng)高速城市化。為了美好生活，越來(lái)越多的英國人進(jìn)入城市，但等待他們的并不全是美好�！敖裉煳覀兗m結于交通擁堵，無(wú)奈于臟亂差，當年英國人進(jìn)入城市后也遇到了類(lèi)似情況�！敝袊鞘幸巹澰O計研究院副院長(cháng)李迅說(shuō)。
由于缺乏應對城市化的思想準備，當時(shí)英國沒(méi)有任何對建筑及其環(huán)境進(jìn)行控制的規章制度，城市變得擁擠不堪。在這種背景下，人本主義規劃思想大師霍華德提出了“田園城市”理論，倡導空間布局的城鄉交融、群體組合。
“田園城市”提出關(guān)心人民利益的宗旨，這是城市規劃思想立足點(diǎn)的根本轉移，對后世影響深遠。20世紀規劃界誕生的兩大綱領(lǐng)性文件《雅典憲章》和《馬丘比丘憲章》都不同程度地體現了人本主義思想，著(zhù)名的“大倫敦規劃”“美國田園城市和區域規劃運動(dòng)”也都是“田園城市”理論的實(shí)踐。
近年來(lái)，“以人為本”的規劃理念在我國廣為各界所接受。2010年上海世界博覽會(huì )更是提出了“城市，讓生活更美好”的鮮明主題。然而，五年過(guò)去了，這一“和諧城市”的理念并未充分體現在實(shí)踐中，甚至在被逐漸淡忘。
“我們只顧低頭拉車(chē)往前沖，沖政績(jì)，沖形象，沖GDP�，F在是反思的時(shí)候了，不能只把‘以人為本’停留口頭上、紙面上，要有落實(shí)�！鼻迦A大學(xué)城市規劃系主任吳唯佳說(shuō)。
北京建筑大學(xué)教授秦紅嶺舉的一個(gè)例子對中國城市如何體現“以人為本”或有啟發(fā)：韓國首爾用四年時(shí)間實(shí)施“女性幸福城市計劃”，政府投資落實(shí)各種便利女性的措施，如改造衛生間，抹平地磚縫，將斑馬線(xiàn)與兩側人行道的連接處改造為坡形以方便母親推嬰兒車(chē)過(guò)馬路等�！斑@給我們的啟示是，城市之善，在其美好；城市之美，在其養民。一切為了人的美好生活，這是城市規劃最根本的倫理追求”。
一片樹(shù)林已不復存在/一只小鳥(niǎo)永遠失去了歌唱/一個(gè)現代化的下午/一柄電鋸奪去了它們棲居之所/一個(gè)個(gè)樹(shù)樁連著(zhù)樹(shù)樁/一幅幅年輪圖連著(zhù)年輪圖……這是一位廣西詩(shī)人描寫(xiě)城市化進(jìn)程破壞生態(tài)的詩(shī)。
隨著(zhù)城市化的飛速發(fā)展，全國很多地方出現資源枯竭、土地緊張、環(huán)境破壞等生態(tài)問(wèn)題。嚴峻的城市環(huán)境現狀迫使人們反思以往的城市發(fā)展理念。
“滿(mǎn)足人們的需求是規劃的出發(fā)點(diǎn)并沒(méi)錯，問(wèn)題是‘以人為本’要有個(gè)前提，不能以犧牲環(huán)境為代價(jià)�！北本┐髮W(xué)城市規劃設計中心主任呂斌說(shuō)。
如果說(shuō)幾十年前還有資源可以揮霍，那么對當下的我國而言，可持續發(fā)展所具有的意義更加重要。
南京大學(xué)區域規劃研究中心副主任羅震東說(shuō)，在資源約束越來(lái)越緊的形勢下，如何探索基于我國自然環(huán)境、社會(huì )環(huán)境的規劃策略，真正成功走上可持續發(fā)展的生態(tài)城市建設之路，將成為本土城鄉規劃理論構建中最迫切、最現實(shí)的環(huán)節。
在這方面，比我國更早進(jìn)入城市化的發(fā)達國家也有著(zhù)很深刻的教訓。受生態(tài)危機所擾，20世紀60年代以后，探討“生態(tài)城市”理論的作品、書(shū)籍不斷涌現，全球掀起生態(tài)城市的研究熱潮。
很多世界著(zhù)名的城市先后開(kāi)展了這方面實(shí)踐，其共同特點(diǎn)是有明確的生態(tài)建設目標和指導原則，重視公眾參與。
美國生態(tài)學(xué)家理查德·雷吉斯特于1975年創(chuàng )建了“城市生態(tài)學(xué)研究會(huì )”。該組織在美國西海岸的伯克利開(kāi)展了一系列的生態(tài)城市建設活動(dòng)。在其影響下，美國政府非常重視發(fā)展生態(tài)農業(yè)和建設生態(tài)工業(yè)園，這有力地促進(jìn)了城市可持續發(fā)展。伯克利也因此被認為是全球“生態(tài)城市”建設的樣板。
國外生態(tài)城市規劃在確定整體目標外，也會(huì )在一定的時(shí)期內集中力量解決最需要解決的問(wèn)題。例如，巴西的庫里蒂巴市從解決交通問(wèn)題入手進(jìn)行系統的生態(tài)城市建設。日本的北九州市則是從減少垃圾開(kāi)始、探索實(shí)現循環(huán)型社會(huì )為主要內容的生態(tài)城市建設。
目前，生態(tài)學(xué)原理與規劃學(xué)科的結合，已被認為是建設可持續城市的重要途徑。與國外生態(tài)城市建設相比較，我國的生態(tài)城市規劃尚處于初始階段，需要更多學(xué)科專(zhuān)家的積極參與，并力求理論和實(shí)踐的新突破。
