中共中央政治局昨天召開(kāi)會(huì )議，會(huì )議審議通過(guò)《京津冀協(xié)同發(fā)展規劃綱要》。中共中央總書(shū)記習近平主持會(huì )議。
協(xié)同發(fā)展戰略核心確定
會(huì )議指出，推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展是一個(gè)重大國家戰略。戰略的核心是有序疏解北京非首都功能，調整經(jīng)濟結構和空間結構，走出一條內涵集約發(fā)展的新路子，探索出一種人口經(jīng)濟密集地區優(yōu)化開(kāi)發(fā)的模式，促進(jìn)區域協(xié)調發(fā)展，形成新增長(cháng)極。
會(huì )議強調，要堅持協(xié)同發(fā)展、重點(diǎn)突破、深化改革、有序推進(jìn)。要嚴控增量、疏解存量、疏堵結合調控北京市人口規模。要在京津冀交通一體化、生態(tài)環(huán)境保護、產(chǎn)業(yè)升級轉移等重點(diǎn)領(lǐng)域率先取得突破。要大力促進(jìn)創(chuàng )新驅動(dòng)發(fā)展，增強資源能源保障能力，統籌社會(huì )事業(yè)發(fā)展，擴大對內對外開(kāi)放。要加快破除體制機制障礙，推動(dòng)要素市場(chǎng)一體化，構建京津冀協(xié)同發(fā)展的體制機制，加快公共服務(wù)一體化改革。要抓緊開(kāi)展試點(diǎn)示范，打造若干先行先試平臺。
北京承擔了太多功能
從去年2月習近平總書(shū)記聽(tīng)取專(zhuān)題匯報到現在中央政治局會(huì )議審議規劃綱要，經(jīng)過(guò)一年多時(shí)間，京津冀協(xié)同發(fā)展即將完成頂層設計，實(shí)施這一重大國家戰略的主要著(zhù)力點(diǎn)也已清晰明確，會(huì )議確定了京津冀協(xié)同發(fā)展的核心是疏解北京非首都功能。
實(shí)現北京非首都功能疏解，首先要明確什么是首都功能。去年2月，習近平總書(shū)記在北京考察工作時(shí)提出，要明確城市戰略定位，堅持和強化首都全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng )新中心的核心功能，深入實(shí)施人文北京、科技北京、綠色北京戰略，努力把北京建設成為國際一流的和諧宜居之都。
“四個(gè)中心”明確了北京的功能定位。而從實(shí)際情況看，北京承擔了太多功能定位之外的功能，已經(jīng)到了非疏解不可的地步。
北京市委書(shū)記郭金龍日前指出，疏解非首都功能，是京津冀協(xié)同發(fā)展的重中之重，也是我們的必由之路。北京要輕裝上陣，有些優(yōu)質(zhì)資源就要到河北、天津去配置，產(chǎn)生更大的效應，發(fā)揮更大的作用。
控制人口是主要目標
疏解北京非首都功能路徑何在?中國區域經(jīng)濟學(xué)會(huì )副理事長(cháng)陳耀認為，實(shí)現以產(chǎn)業(yè)轉移為突破口的非首都功能疏解，需要破除體制機制障礙，打破行政區域限制，促進(jìn)生產(chǎn)要素在更大范圍內自由流動(dòng)。
中國人民大學(xué)教授葉裕民說(shuō)：“疏解北京非首都功能，關(guān)鍵是調整經(jīng)濟結構和空間結構，要控制和疏解與北京首都功能定位不相符合的基礎產(chǎn)業(yè)，進(jìn)而控制城市人口規模�！�
疏解非首都功能，控制人口規模是主要目標。會(huì )議強調，要嚴控增量、疏解存量、疏堵結合調控北京市人口規模。
“控制城市人口規模，要審視城市基本功能，從基礎產(chǎn)業(yè)規模去控制，不能簡(jiǎn)單地用行政手段控制流動(dòng)人口，那樣的瘦身既有損于城市有機體的健康發(fā)展，也不可能取得預期效果�！比~裕民說(shuō)。
□解讀
高消耗產(chǎn)業(yè)等將優(yōu)先疏解
去年2月26日，習近平總書(shū)記主持召開(kāi)座談會(huì )，要求北京、天津、河北三地打破“一畝三分地”的思維定式，并提出京津冀協(xié)同發(fā)展的戰略思路。
據了解，《京津冀協(xié)同發(fā)展規劃綱要》由京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導小組組織編寫(xiě)，該領(lǐng)導小組下的辦公人員由北京市、天津市和河北省的發(fā)改委、交通、環(huán)保、民航總局等相關(guān)部門(mén)人員組成。但由于三地定位及利益協(xié)調等問(wèn)題，規劃綱要的出臺比預期要晚。
在國家發(fā)改委去年召開(kāi)的發(fā)改委促進(jìn)區域協(xié)調發(fā)展新聞發(fā)布會(huì )上，國家發(fā)改委副秘書(shū)長(cháng)范恒山表示，為優(yōu)化區域功能，必須要重新審視并明確京津冀各自功能定位，以?xún)?yōu)化首都功能為重點(diǎn)，努力實(shí)現優(yōu)勢互補、協(xié)同發(fā)展。
規劃綱要從京津冀發(fā)展全局謀劃非首都核心功能的疏解，進(jìn)一步推進(jìn)產(chǎn)業(yè)布局的調整，三地也將在以交通、環(huán)保、產(chǎn)業(yè)等方面取得率先突破。
記者從參與規劃綱要編寫(xiě)的權威人士處獲悉，目前，北京正在研究今年擬先行疏解的產(chǎn)業(yè)目錄。在今后的非首都功能疏解中，一般性產(chǎn)業(yè)特別是高消耗產(chǎn)業(yè)，物流基地、區域性專(zhuān)業(yè)市場(chǎng)等部分第三產(chǎn)業(yè)，部分教育、醫療等社會(huì )公共服務(wù)功能、部分行政性、事業(yè)性服務(wù)機構等將成為優(yōu)先疏解重點(diǎn)。
4月29日，北京市委書(shū)記郭金龍在北京市委常委會(huì )研究一季度經(jīng)濟形勢時(shí)表示，疏解非首都功能，是京津冀協(xié)同發(fā)展的重中之重，“也可以這樣說(shuō)，京津冀協(xié)同發(fā)展能不能協(xié)同起來(lái)，就看北京非首都功能疏解得怎么樣�！�
郭金龍表示，北京要輕裝上陣，有些優(yōu)質(zhì)資源就要到河北、天津去配置，產(chǎn)生更大的效應，發(fā)揮更大的作用。疏解非首都功能，在首都的發(fā)展中，是具里程碑意義的工作。
□對話(huà)
公共資源配置不均衡是最大障礙
受訪(fǎng)專(zhuān)家：首都經(jīng)貿大學(xué)城市經(jīng)濟與公共管理學(xué)院教授祝爾娟
京華時(shí)報：破解京津冀發(fā)展瓶頸、促進(jìn)區域協(xié)同發(fā)展的關(guān)鍵和引擎是什么?
祝爾娟：我認為是協(xié)同創(chuàng )新。協(xié)同創(chuàng )新的實(shí)質(zhì)是以實(shí)現區域協(xié)同發(fā)展為目的，突破發(fā)展壁壘，推動(dòng)要素和結構“新組合”，形成區域發(fā)展新格局。要實(shí)現協(xié)同發(fā)展，出路只有一條，就是通過(guò)協(xié)同創(chuàng )新來(lái)開(kāi)辟新道路。區域協(xié)同創(chuàng )新是一種跨地區、跨組織、跨文化的復雜的合作創(chuàng )新，涉及產(chǎn)品創(chuàng )新、技術(shù)創(chuàng )新、管理創(chuàng )新、制度創(chuàng )新等等。
京華時(shí)報：京津冀協(xié)同發(fā)展的最大障礙是什么?
祝爾娟：最大障礙在于公共資源配置不均衡，影響了人口、產(chǎn)業(yè)及功能在區域內的合理布局，是導致特大城市人口過(guò)于膨脹、中小城市吸納力不足、難以形成多中心城鎮格局的重要原因。從更深層次來(lái)看，京津冀公共資源配置不均等，是由地方經(jīng)濟發(fā)展水平和財力差距過(guò)大造成的。北京、天津為中央直轄市，經(jīng)濟發(fā)達，財力雄厚，政府有較強的能力供應公共服務(wù)，而河北經(jīng)濟實(shí)力較弱，財力不足。公共資源配置與現有的“分灶吃飯”的財政體制直接相關(guān)，與地方間橫向財政轉移支付制度尚不完善有關(guān)。
京華時(shí)報：如何有效破解這個(gè)最大障礙?
祝爾娟：公共服務(wù)領(lǐng)域的協(xié)同創(chuàng )新，應加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，改革現行的財政體制，完善橫向財政轉移支付制度，按照人口和區域面積等客觀(guān)標準建立公共服務(wù)共建共享機制，構建京津冀跨省市公共服務(wù)分擔與統籌體系。
京華時(shí)報：目前三地在交通、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)建設的協(xié)同創(chuàng )新方面有哪些障礙?
祝爾娟：交通方面主要是整合不足，比如超大城市市內軌道交通密度不夠，市郊鐵路發(fā)展不足;交通建設缺乏統一規劃，三地各自為政;區域機場(chǎng)群、港口群之間缺乏分工協(xié)作，海港、空港之間缺乏整合，鐵路、公路、機場(chǎng)、港口等多種運輸方式間銜接整合不夠。產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在的主要問(wèn)題首先是缺乏具有國際競爭力的世界級產(chǎn)業(yè)集群，三地產(chǎn)業(yè)各成體系，產(chǎn)業(yè)集聚度不夠，全球競爭力不足。生態(tài)建設面臨的最大挑戰是京津冀可持續發(fā)展與脆弱的生態(tài)環(huán)境之間的尖銳矛盾。最突出的問(wèn)題是尚未建立起一套生態(tài)環(huán)境共建共享的有效機制。
京華時(shí)報：如何破解這些障礙?
祝爾娟：交通領(lǐng)域協(xié)同創(chuàng )新的突破口，應當從“對接”入手，以建設快速、高效、大容量、低成本的互聯(lián)互通現代化、立體式、綜合交通體系為目標，按照統一規劃，對區域內現有交通資源進(jìn)行有效整合，加密交通網(wǎng)絡(luò )和實(shí)現多種交通方式的無(wú)縫對接，實(shí)現“貨暢其流”和“客便其行”。影響區域產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的主要障礙在于“斷鏈”，應該形成基于產(chǎn)業(yè)鏈的合理分工與布局，因形成合力，打造出具有國際影響力的世界級產(chǎn)業(yè)集群。推進(jìn)生態(tài)建設協(xié)同創(chuàng )新，必須從完善制度入手，盡快建立生態(tài)環(huán)境共建共享機制。
京華時(shí)報：在制度保障方面您有哪些建議?
祝爾娟：制度創(chuàng )新的重點(diǎn)是財稅體制、政績(jì)考核、投融資體制、法律制度。比如在創(chuàng )新財政稅收體制方面，探索建立首都財政，優(yōu)先考慮北京核心區(東城區、西城區)，按照事權與財權相匹配的原則，由中央統一撥付首都財政，以保障首都核心功能的發(fā)揮。根據三地產(chǎn)業(yè)轉移承接和利益分享情況，可探討建立首都圈財政和地方政府之間的稅收橫向分享制度。建議按照三地對產(chǎn)業(yè)的邊際貢獻系數比例，在省際產(chǎn)業(yè)轉移時(shí)，探索地區間稅收分享和產(chǎn)值分計;對于跨省市合作項目帶來(lái)的增值稅、所得稅等地方留成部分，可按一定比例，在合作地區之間進(jìn)行分成。
關(guān)鍵詞1
人口疏解
2020年北京人口不超2300萬(wàn)
中央政治局會(huì )議指出，京津冀協(xié)同發(fā)展戰略要探索出一種人口經(jīng)濟密集地區優(yōu)化開(kāi)發(fā)的模式，促進(jìn)區域協(xié)調發(fā)展，形成新增長(cháng)極。會(huì )議強調，要嚴控增量、疏解存量、疏堵結合調控北京市人口規模。
中國社會(huì )科學(xué)院當代城鄉發(fā)展規劃院副院長(cháng)張朝偉昨天就此接受京華時(shí)報記者采訪(fǎng)時(shí)表示，北京今年提出了新的人口調控目標，即2020年控制在2300萬(wàn)以?xún)�。北京�?shí)現這一目標雖然難度不小，但只要嚴格疏解存量，繼續新增并擴大疏解的業(yè)態(tài)范圍，達成這一目標還是有希望的。
張朝偉介紹，這方面北京市應明確以高端服務(wù)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為主要發(fā)展方向。具體來(lái)看，北京市在公共服務(wù)方面應以醫療、教育為疏解主題，例如將部分大學(xué)或醫院外遷至天津或河北。同時(shí)，要對非京籍兒童在京入學(xué)繼續實(shí)施嚴格的準入條件。
北京市要利用經(jīng)濟轉型的契機，繼續大力淘汰外遷低端制造業(yè)和批發(fā)零售等業(yè)態(tài)。對于淘汰退出的“負面清單”，要不斷完善淘汰目錄，例如北京市目前在三環(huán)內主城區的不少主干道，竟然還存在大量裝飾裝修等小店，不僅存在嚴重的占道經(jīng)營(yíng)和露天加工等問(wèn)題，與北京國際大都市的形象也格格不入。對于這些明顯不適合北京發(fā)展的低端業(yè)態(tài)，有關(guān)部門(mén)就應明確將其納入淘汰目錄，通過(guò)嚴控增量、疏解存量，逐步將其合理疏解出去。
此外，北京市應加大對天津與河北的投資力度，在北京周邊建立起一系列能擔任經(jīng)濟、文化、行政副中心的區域中心城市，將部分大型國企、行政機關(guān)等外遷出去，讓其代替北京承接一部分人口的工作居住問(wèn)題。
關(guān)鍵詞2
交通一體化
將建成“軌道上的京津冀”
京津冀協(xié)同發(fā)展交通需先行。北京市交通相關(guān)負責人曾表示，目前，三地交通一體化的規劃還在編制，根據初步規劃，到2020年，將著(zhù)力打造京津冀“一環(huán)六放射二航五港”的交通一體化體系。
“一環(huán)”即首都經(jīng)濟圈環(huán)京高速走廊�！傲派洹笔侵敢员本橹行南蛄鶄�(gè)方向放射的運輸通道，分別是西北的京張方向、正東的京唐秦方向、東北的京承方向、東南的京津方向、正南的京開(kāi)和新機場(chǎng)方向、西南的京石方向的高速路�！岸健笔侵甘锥紘H機場(chǎng)和新建的北京新機場(chǎng)�！拔甯邸笔乔鼗蕧u港、唐山港、曹妃甸港、天津港和黃驊港。
另外，到2020年，將形成京津冀9000公里的高速公路網(wǎng)和主要城市3小時(shí)公路交通圈，9500公里的鐵路網(wǎng)和主要城市1小時(shí)城際鐵路交通圈。
按照北京軌道交通2020年規劃，將建成途經(jīng)三河、燕郊的平谷線(xiàn)，北京市交通委主任周正宇認為，這是條真正實(shí)現京津冀一體化的線(xiàn)路。另外，燕郊至北京站的鐵路線(xiàn)已開(kāi)通，也是軌道上一體化的嘗試。據了解，目前三地主管部門(mén)形成一致，將建成“軌道上的京津冀”，包括干線(xiàn)高鐵、城際鐵路、區域快線(xiàn)以及城市地鐵系統四個(gè)層面。
在公路建設方面，北京與津冀兩地的交界地帶共有30多條“斷頭路”，目前已經(jīng)確定其中的10條要完成對接。其中，兩條與天津對接，8條與河北對接。在航空方面，天津交通主管部門(mén)負責人曾表示，希望能將首都機場(chǎng)部分航空線(xiàn)路轉至天津，拉動(dòng)天津港口及航空的同步發(fā)展。
另外，有關(guān)京津冀公交一卡通行的工作也在推動(dòng)，三地政府部門(mén)已經(jīng)形成共識，但未來(lái)是推出京津冀新卡，還是統一使用北京的市政一卡通還未確定。
關(guān)鍵詞3
生態(tài)環(huán)境
大氣污染防治須率先突破
《京津冀協(xié)同發(fā)展規劃綱要》提出要率先在生態(tài)環(huán)境保護等重點(diǎn)領(lǐng)域取得突破。
對此，中國環(huán)境科學(xué)研究院副院長(cháng)柴發(fā)合表示，以大氣污染為例，京津冀是全國大氣污染最嚴重的區域，其他方面生態(tài)改善的任務(wù)也較重，生態(tài)環(huán)境保護涉及到產(chǎn)業(yè)結構、能源結構、工業(yè)布局的調整，發(fā)展方式的轉變。因此，生態(tài)環(huán)境保護對于整個(gè)區域的協(xié)同發(fā)展具有重要意義，有很大的牽動(dòng)作用。
柴發(fā)合表示，以大氣污染防治為重點(diǎn)，京津冀已經(jīng)成立了聯(lián)防聯(lián)控的協(xié)作小組，協(xié)作機制也基本建立，在A(yíng)PEC空氣質(zhì)量保障以及重污染應對過(guò)程中都發(fā)揮了重要作用。但由于行政區劃的壁壘、經(jīng)濟發(fā)展水平的差異，協(xié)同起來(lái)依舊有困難。因此還需要在機制體制上進(jìn)行突破，把現有的“地方保護”破除掉。柴發(fā)合建議，應該逐步構建一個(gè)真正的“統一規劃、統一標準、統一污染防治、統一監管”的區域，把區域的協(xié)同機制制度化，進(jìn)一步提高效率，真正起到突破口的作用。
“我認為，機制和體制的建立是最重要的�！辈癜l(fā)合說(shuō)，關(guān)鍵問(wèn)題還是要有法律上的約束，比如說(shuō)，能不能有一個(gè)“京津冀大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的條例”，來(lái)解決法規方面缺失的問(wèn)題，另外能不能成立一個(gè)超越地方的、真正有權力的機構，統籌整個(gè)區域的生態(tài)環(huán)境保護。通過(guò)這個(gè)機構強有力的授權，和機構的機制來(lái)實(shí)現“四個(gè)統一”。
柴發(fā)合表示，目前，相關(guān)部門(mén)正在編制“京津冀深化污染防治的中長(cháng)期規劃”，這個(gè)規劃將把《京津冀協(xié)同發(fā)展規劃綱要》的要求進(jìn)一步具體化，要在大氣污染防治方面率先取得突破。
關(guān)鍵詞4
產(chǎn)業(yè)轉移
各類(lèi)批發(fā)市場(chǎng)啟動(dòng)外遷
2014年，北京市出臺《北京市新增產(chǎn)業(yè)的禁止和限制目錄(2014年版)》�！赌夸洝分械墓芾泶胧┓譃榻剐院拖拗菩�?xún)深?lèi)。其中，禁止性是指不允許新增固定資產(chǎn)投資項目或新設立各類(lèi)市場(chǎng)主體(包括企業(yè)和個(gè)體工商戶(hù)，下同);限制性主要包括區域限制、規模限制和產(chǎn)業(yè)環(huán)節、工藝及產(chǎn)品限制。目前，北京市正在進(jìn)行的功能疏解主要是第一類(lèi)。
去年底以來(lái)，北京市決定對動(dòng)物園批發(fā)市場(chǎng)、大紅門(mén)服裝批發(fā)市場(chǎng)和新發(fā)地農產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)進(jìn)行動(dòng)員搬遷�！皠�(dòng)批”擁有金開(kāi)利德、東鼎、世紀天樂(lè )、天皓成、萬(wàn)容天地等幾大服裝批發(fā)市場(chǎng)，營(yíng)業(yè)面積30萬(wàn)平方米，服裝批發(fā)攤位約1.3萬(wàn)個(gè)，從業(yè)人員超過(guò)3萬(wàn)人。大紅門(mén)服裝批發(fā)市場(chǎng)更是堪稱(chēng)“巨無(wú)霸”，2010年就已擁有100多萬(wàn)平方米營(yíng)業(yè)面積，10萬(wàn)多從業(yè)人員，日均客流量超過(guò)20萬(wàn)人次。整個(gè)商圈有39家大型服裝、家紡商貿城，年營(yíng)業(yè)額300多億元。
根據北京市規劃委的統計，北京城區中有上百個(gè)小商品交易市場(chǎng)。僅北京東城區和西城區的小商品市場(chǎng)就吸納了約20萬(wàn)外來(lái)人口就業(yè)。
在央企外遷方面，北京亦有疏解空間。北京大學(xué)教授、中國區域科學(xué)學(xué)會(huì )會(huì )長(cháng)楊開(kāi)忠接受采訪(fǎng)時(shí)表示，除了一些對國際經(jīng)濟有影響力、控制力的央企總部外，可以適度遷移部分央企。政府力量對產(chǎn)業(yè)轉移起著(zhù)引導和協(xié)調的作用，但政府過(guò)度干預，往往會(huì )產(chǎn)生負效應。一定要以市場(chǎng)為主導，切忌太理想化。一位天津的官員也曾表示，一些非關(guān)鍵性、局級央企的總部沒(méi)有必要都放在北京，如果中央決策遷走20家央企總部，至少可以為北京減少50萬(wàn)人。
