民政部、財政部、人力資源和社會(huì )保障部、國家衛生計生委、保監會(huì )等部門(mén)近日出臺《關(guān)于進(jìn)一步完善醫療救助制度全面開(kāi)展重特大疾病醫療救助工作的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），提出年內實(shí)現城鄉醫療救助制度整合。
　　專(zhuān)家認為，近年來(lái)，隨著(zhù)社會(huì )救助范圍不斷擴大，救助項目、涉及部門(mén)不斷增多，救助重復、遺漏現象普遍，社會(huì )救助“碎片化”問(wèn)題突出。隨著(zhù)一系列政策出臺實(shí)施，“碎片化”整合已開(kāi)始破冰，城鄉一體化的綜合型社會(huì )救助制度全面實(shí)施是2015年最值得期待的社保改革之一。

趙乃育/繪

　　進(jìn)程　年內整合城鄉醫療救助制度

　　根據《意見(jiàn)》要求，各地要在2015年底前，將城市醫療救助制度和農村醫療救助制度整合為城鄉醫療救助制度。在做好低保對象和特困供養人員救助的基礎上，逐步擴大對象范圍，重點(diǎn)加大對重病、重殘兒童的救助力度。規范門(mén)診救助工作。重點(diǎn)救助對象在定點(diǎn)醫療機構發(fā)生的政策范圍內住院費用中，對經(jīng)基本醫療保險、城鄉居民大病保險及各類(lèi)補充醫療保險、商業(yè)保險報銷(xiāo)后的個(gè)人負擔費用，在年度救助限額內按不低于70%的比例給予救助。
　　同時(shí)，合理確定救助標準。加強醫療救助與相關(guān)醫療保障制度的銜接，確保城鄉居民大病保險覆蓋所有貧困重特大疾病患者，幫助所有符合條件的困難群眾獲得保險補償和醫療救助。要科學(xué)測算資金需求，加大財政投入。做到醫療救助與相關(guān)信息管理平臺互聯(lián)互享、公開(kāi)透明，健全“一站式”即時(shí)結算。落實(shí)有關(guān)財稅優(yōu)惠、費用減免等政策，支持、引導社會(huì )力量參與醫療救助。
　　值得注意的是，《意見(jiàn)》提出資助參保參合。明確了對重點(diǎn)救助對象參加城鎮居民基本醫療保險或新型農村合作醫療的個(gè)人繳費部分進(jìn)行補貼，特困供養人員給予全額資助，最低生活保障家庭成員給予定額資助，保障其獲得基本醫療保險服務(wù)。具體資助辦法由縣級以上地方人民政府根據本地經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展水平和醫療救助資金籌集情況等因素研究制定。
　　事實(shí)上，統籌城鄉社會(huì )救助發(fā)展已經(jīng)被確定為改革思路，未來(lái)將進(jìn)一步實(shí)現城鄉居民在社會(huì )救助方面權利公平、機會(huì )公平、規則公平。
　　去年頒布的《社會(huì )救助暫行辦法》中，所列的各項救助制度到監督管理和法律責任均已不再區別城鄉二元結構。民政部部長(cháng)李立國表示，要穩步提高社會(huì )救助保障水平，縮小城鄉社會(huì )救助差距。鼓勵城鄉差別小的地方、有條件的地方，在逐步縮小城鄉救助標準和補助水平的基礎上，逐步達到城鄉標準和補助水平的一致。不過(guò)，統籌城鄉發(fā)展并不意味著(zhù)城鄉救助水平完全一致，因為財產(chǎn)、收入來(lái)源、經(jīng)營(yíng)條件以及消費支出等條件不同，城鄉救助標準和水平完全統一還有一個(gè)歷史過(guò)程。

　　問(wèn)題　社會(huì )救助“碎片化”嚴重

　　長(cháng)期以來(lái)，我國社會(huì )救助領(lǐng)域存在“碎片化”的特點(diǎn)，如何將　“碎片化”的做法整合起來(lái)，統籌保障困難群眾基本生活，已經(jīng)成為亟待解決的問(wèn)題。
　　“就社會(huì )救助工作來(lái)說(shuō)，建立一套打破‘碎片化’、逐步實(shí)現‘一體化’的救助制度勢在必行�！币晃唤邮堋督�(jīng)濟參考報》記者采訪(fǎng)的專(zhuān)家表示，我國社會(huì )救助制度主要分為最低生活保障、特困人員供養、受災人員救助、醫療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、臨時(shí)救助等八類(lèi)，并由多個(gè)部門(mén)分頭負責。最低生活保障、特困人員供養、受災人員救助、醫療救助、臨時(shí)救助等五類(lèi)由民政部門(mén)負責，其中的醫療保險又由人社部、衛計委負責；教育救助由教育部門(mén)負責；住房救助由住建部門(mén)負責；就業(yè)救助由人社部門(mén)負責。一些地方還建立了司法救助、取暖救助等制度，“可以說(shuō)，社會(huì )救助不僅體系碎，而且分支碎；不僅面上碎，而且點(diǎn)上碎”。
　　隨著(zhù)社會(huì )保障制度的全面建立和社會(huì )救助分類(lèi)越來(lái)越細、覆蓋面越來(lái)越寬、受助人群越來(lái)越多，九龍治水、政出多門(mén)將導致救助的對象、標準、程序、目標等諸多方面難以有效銜接，多頭救助、遺漏救助、重復救助等現象不可避免。
　　事實(shí)上，社會(huì )救助“碎片化”可能導致一些面向特定群體的保障制度安排不能真正覆蓋該群體的全體成員�！皬默F實(shí)出發(fā)，一些制度對特定群體還未做到全覆蓋。例如，在社會(huì )救助中，低保制度雖然號稱(chēng)已經(jīng)實(shí)現了應保盡保，但因實(shí)踐中存在冒領(lǐng)、優(yōu)親厚友等現象，一些地方客觀(guān)上存在符合條件者還未申請到低保的現象�！敝袊�人民大學(xué)教授鄭功成表示，社會(huì )救助應全面托底，將貧困線(xiàn)下的城鄉居民以及有急難救助需求的城鄉居民悉數納入并施以援助，不再有任何人因生計困難而陷入絕境。
　　隨著(zhù)一系列政策出臺，“碎片化”整合已經(jīng)在政策層面破冰。在國家層面，國務(wù)院已經(jīng)批準建立了由民政部門(mén)牽頭、有關(guān)部門(mén)配合的全國社會(huì )救助工作部際聯(lián)席會(huì )議。在地方層面，絕大多數省份也已經(jīng)建立了由地方政府領(lǐng)導、民政牽頭、有關(guān)部門(mén)配合的協(xié)調機制。
　　李立國此前表示，未來(lái)將通過(guò)建立和完善社會(huì )救助工作協(xié)調機制，理順各類(lèi)制度間的銜接，使得各類(lèi)制度作用得到充分發(fā)揮�！巴七M(jìn)社會(huì )救助保障一體化建設，構建惠及全民、重點(diǎn)突出、資源優(yōu)化、公平有效的城鄉社會(huì )救助保障體系，穩步提高社會(huì )救助保障水平和公平性，讓人民群眾共享改革開(kāi)放紅利，是破解城鄉二元結構，推進(jìn)城鄉統籌發(fā)展的有效途徑”。

　　建議　理順救助機制推進(jìn)一體化

　　社科院近日發(fā)布的《社會(huì )保障綠皮書(shū)：中國社會(huì )保障發(fā)展報告》，將城鄉一體化的綜合型社會(huì )救助制度全面實(shí)施，列為2015年最值得期待的五項社保改革之一。報告提出，以過(guò)去各項社會(huì )救助為基礎，以2014年國務(wù)院頒布的《社會(huì )救助暫行辦法》及促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展的政策性文件為基本依據，社會(huì )救助打破了城鄉分割格局，建立了民政部門(mén)主導的部際協(xié)調機制，社會(huì )救助領(lǐng)域項目分割、政策分割、資源分割的狀態(tài)有望自2015年起發(fā)生改變，是這一制度走向成熟、定型的重要年份。
　　專(zhuān)家建議，未來(lái)以社會(huì )救助經(jīng)辦機構為依托，盡快建立健全“一門(mén)受理、協(xié)同辦理”機制，切實(shí)暢通救助申請和受理渠道，優(yōu)化工作流程，及時(shí)受理、轉辦申請救助事項。同時(shí)，要解決社會(huì )救助各管理部門(mén)內部“碎”的問(wèn)題，需要采取科學(xué)有效的辦法，逐步進(jìn)行整合，努力化“大碎”為“小碎”，化“多片”為“少片”，不斷推進(jìn)內部救助“一體化”。
　　對于未來(lái)社會(huì )救助體系改革，中國人民大學(xué)中國社會(huì )保障研究中心副主任楊立雄認為，應完善《社會(huì )救助暫行辦法》各項救助制度的運行機制，改進(jìn)城鄉居民最低生活保障制度的瞄準機制、待遇調整的城鄉統籌。同時(shí)，加強社會(huì )救助法治建設，適時(shí)出臺《社會(huì )救助法》和《社會(huì )慈善法》。進(jìn)一步加大扶貧保障力度。完善城鄉低保制度，逐步強化服務(wù)保障和實(shí)物保障功能。深化社會(huì )救助制度改革，理順低保與專(zhuān)項救助的關(guān)系。加大社會(huì )救助財政投入，逐步提升社會(huì )救助水平。強化社會(huì )救助“救急難、托底線(xiàn)”的兜底功能。他表示：“相對社會(huì )保險，社會(huì )救助無(wú)論在保障人數、基金支出方面都較小，但是其作用卻不可替代。即使在發(fā)達國家，社會(huì )救助支出仍然占有較高比例，尤其是在經(jīng)濟發(fā)展放緩時(shí)，陷入貧困的人數增加，社會(huì )救助受益人數也會(huì )相應增加�！�
　　此外，在社會(huì )救助與社會(huì )福利服務(wù)領(lǐng)域，僅有政府供給難以滿(mǎn)足城鄉居民有需要者的全部需求，而慈善事業(yè)恰恰是最好的補充。鄭功成認為，慈善事業(yè)所募集的資源能夠彌補政府社會(huì )救助資源的不足，慈善組織的服務(wù)更可以滿(mǎn)足有需要者的個(gè)性化需求，這是政府無(wú)法做到的。因此，沒(méi)有慈善事業(yè)的配合，社會(huì )救助與社會(huì )福利事業(yè)的功效會(huì )大打折扣。