■NAES每周財經(jīng)觀(guān)察
地方政府在體制機制方面的創(chuàng )新與探索以及地區間競爭曾被認為是中國經(jīng)濟幾十年高速增長(cháng)的重要源動(dòng)力。然而，本輪改革中，地方對新制度、新體制、新措施進(jìn)行自發(fā)性區域試驗的不多，推進(jìn)力度不夠，熱情不足，部分地方甚至由于具體政策落實(shí)不到位被冠以懶政之名。毋庸置疑，對于我國這樣一個(gè)幅員遼闊、區域差異較大的國家而言，地方政府作為改革重要參與者，其突出地方區域特點(diǎn)的實(shí)踐活動(dòng)，直接關(guān)系改革措施的落地，關(guān)系改革進(jìn)程的順利推進(jìn)以及整體改革目標的真正實(shí)現。因此，正確看待和解釋當前地方政府的行為，探索新常態(tài)下新的動(dòng)力來(lái)源，有利于形成更為穩定、積極的央地關(guān)系，激發(fā)地方活力，促進(jìn)中國經(jīng)濟長(cháng)期和諧發(fā)展，推動(dòng)社會(huì )順利實(shí)現現代化轉型。
一、改革攻堅期，中央地方分配格局調整尚未到位，難以對地方形成穩定預期與激勵框架，一定程度束縛了地方創(chuàng )新行為。
當前，改革進(jìn)入攻堅期，沖破固有利益的藩籬進(jìn)行制度的頂層設計與方案的推進(jìn)漸成共識。治國理政思路的轉變以及國家戰略的調整更強調局部對整體的配合，講求地方與中央的協(xié)同。而頂層思路的設計直接涉及并影響中央與地方的利益分配格局。以財稅體制改革為例，原有收入分配安排所形成的激勵框架因“營(yíng)改增”試點(diǎn)的不斷擴大被打破。新的分配格局因財政體制改革方案懸而未決，無(wú)法對各級地方形成穩定的改革預期。盡管提出保持中央與地方既有分配格局不變，但“營(yíng)改增”造成的地方收入真空如何以制度化方式加以彌補，至今尚無(wú)確切思路與方案。中央地方在醫療、教育、衛生、養老等方面職能如何重新劃分，才能化解長(cháng)久以來(lái)地方財力與事權不匹配的困境，等等。諸多問(wèn)題的明確將決定未來(lái)地方最終財力的獲得與分配，左右其行為模式的選擇以及行為導向的調整。因此，倘若這一框架未能在體制機制層面加以確認，對各級各地政府的行為激勵將是不明確、不清晰的，這在一定程度上束縛地方的創(chuàng )新精神與行為。
二、面臨更為錯綜復雜的經(jīng)濟環(huán)境，多元目標的要求與平衡對地方政府構成前所未有的挑戰，分散其對制度創(chuàng )新的關(guān)注與投入。
當前經(jīng)濟環(huán)境較以往更為復雜。內外需求不足，經(jīng)濟下行壓力大，尤其面對“三期疊加”風(fēng)險，錯綜多變，這是過(guò)去幾十年經(jīng)濟發(fā)展過(guò)程中從未遇到的�！氨Ｔ鲩L(cháng)，控風(fēng)險，穩就業(yè)”，多元化目標的要求以及平衡對地方政府構成了前所未有的挑戰。地方政府一方面既要加大投資，穩定經(jīng)濟增速，亦需消化過(guò)剩產(chǎn)能，謀求新的經(jīng)濟增長(cháng)點(diǎn)，實(shí)現地方經(jīng)濟結構更新升級；另一方面，上萬(wàn)億到期地方政府存量的化解，幾乎作為政治任務(wù)給各地形成巨大壓力。同時(shí)，改革轉型、風(fēng)險化解還需政府出面，以財政承擔改革成本。但事實(shí)上，經(jīng)濟下行等因素所導致的政府財政收入前景并不樂(lè )觀(guān)。2015年一季度全國一般公共預算收入36407億元，扣除政府性基金轉列影響，同口徑僅增長(cháng)2.4%。從分省市財政收入看，東北地區和資源型省份財政收支更為困難。遼寧和黑龍江的一般預算收入增速同比分別為-30.4%和-21.5%，云南、四川、青海等省份財政收入均是負增長(cháng)。財政吃緊，收支缺口加大，部分地方一般公共預算支出都捉襟見(jiàn)肘。并且，隨著(zhù)未來(lái)經(jīng)濟復蘇進(jìn)程的緩慢，地方債務(wù)償債高峰將至，財政收支壓力將進(jìn)一步凸顯，地方政府可操作政策空間大大被壓縮。疲于應對現實(shí)風(fēng)險與壓力的地方政府恐難在制度創(chuàng )新方面投入足夠的精力。
三、治理環(huán)境進(jìn)一步規范，思路轉變亟須地方政府治理手段與方式的調整。
在治理環(huán)境相對松散背景下，為拉動(dòng)本地經(jīng)濟，實(shí)現招商引資目的，地方政府往往突破常規法律框架，采取變相方式或是打政策擦邊球方式，例如擅自設立稅收優(yōu)惠、違規稅收返還、財政補貼、減免土地出讓金，等等。所帶來(lái)的后果是地區間無(wú)序的稅收競爭，投資軟環(huán)境的不透明、不規范。如今，在依法治國理政的大環(huán)境下，首先面對的是思路轉變帶來(lái)的治理手段與方式的調整。從清理地方違規稅收優(yōu)惠，到規范地方政府平臺債務(wù)，地方可用的非規范手段逐步消失。原有的治理環(huán)境、激勵機制不在，以往的治理思路與手段或是難以奏效，無(wú)法延續，或是風(fēng)險過(guò)大，不能頻繁使用。因此，地方如何在新的治理環(huán)境與理念下，重新定位地方政府與市場(chǎng)的關(guān)系與邊界，調整自身行為，探索出適應新常態(tài)下新的調控思路、模式與手段，亦需等待時(shí)間與實(shí)踐的檢驗。
四、現代社會(huì )轉型過(guò)程，公眾、輿論所形成的社會(huì )壓力加大地方執政風(fēng)險，一定程度加劇地方政府的不作為。
我國正處于向現代社會(huì )轉型的過(guò)程。在傳統社會(huì )向現代社會(huì )過(guò)渡中，隨著(zhù)經(jīng)濟發(fā)展，公民識字率提高，民眾民主意識不斷增強。日益普及的互聯(lián)網(wǎng)加速了信息傳播，加快了公民對公共服務(wù)差異性需求以及民主訴求多元化的展示。當這種訴求無(wú)法通過(guò)正常渠道釋放、解決，極可能以極端方式出現，激化社會(huì )矛盾、沖突。當下，多地因環(huán)保、拆遷等頻發(fā)的民眾與地方政府的對峙與沖突就是典型案例。局部社會(huì )不穩定將直接影響當地地方官員的履職。官員怕犯錯誤，怕引民憤而不敢、不愿作為，極易產(chǎn)生“與其做犯錯，不如不做而無(wú)過(guò)”的思想，限制其突破既定框架，打破常規，積極開(kāi)拓的行為。
由此，為充分調動(dòng)地方政府在本輪改革中的積極作用，推進(jìn)其因地制宜的實(shí)踐探索活動(dòng)，我們在進(jìn)行制度的頂層設計時(shí)，便既要講求共性層面的制度安排，亦須考量各地差異化特征因素。整體框架下，賦予地方實(shí)踐探索的創(chuàng )新空間，激發(fā)地方活力，保障政策落地。同時(shí)，進(jìn)一步明晰中央-地方政府包括在財權、事權等諸多方面的關(guān)系，設定制度紅線(xiàn)，穩定央地關(guān)系，穩定各地方政府改革預期。這樣，讓地方政府在相對規范的制度環(huán)境中進(jìn)行嘗試與創(chuàng )新，進(jìn)而產(chǎn)生可供推廣復制經(jīng)驗，上升到國家層面加以確認，形成一個(gè)創(chuàng )新實(shí)踐—政策認可—實(shí)踐檢驗—制度確認的良性循環(huán)。當然，地方政府也需調整思路，積極作為，適應新常態(tài)，探索新方法，發(fā)揮當地優(yōu)勢，配合國家大戰略，促進(jìn)經(jīng)濟的順利轉型以及社會(huì )的現代化。
�。ㄗ髡呦抵袊缈圃贺斀�(jīng)戰略研究院副研究員）
