重蹈東部覆轍、“先污染后治理”的風(fēng)險在中西部地區隱現�！督�(jīng)濟參考報》記者在多省市采訪(fǎng)了解到，面對生產(chǎn)要素成本上升和環(huán)保門(mén)檻抬高的雙重壓力，“十三五”時(shí)期東部地區產(chǎn)業(yè)將迎來(lái)向中西部轉移的新一輪浪潮。然而，在產(chǎn)業(yè)轉移過(guò)程中，大量污染企業(yè)“上山下鄉”同步轉移現象依然存在，東部地區部分淘汰的污染產(chǎn)業(yè)又被當作“香餑餑”大舉引入中西部地區。
產(chǎn)業(yè)轉移進(jìn)入加速期 承接地環(huán)保意識漸覺(jué)醒
記者在廣東、福建、山東等東部省份采訪(fǎng)發(fā)現，在經(jīng)濟運行“新常態(tài)”下，受工業(yè)用地趨緊、勞動(dòng)力成本上升、環(huán)保門(mén)檻抬高等因素影響，傳統產(chǎn)業(yè)向中西部大規模轉移的步伐正在加快。
2014年5月在江西投產(chǎn)的奧其斯科技有限公司，是一家從廣東轉移過(guò)來(lái)的LED生產(chǎn)企業(yè)，占地1200畝，員工1500多人。公司負責人吳守強說(shuō)：“奧其斯定位于打造全球最大的LED生產(chǎn)基地，占地面積較大，且需要大量工人，但現在廣東土地、勞動(dòng)力都很緊張，就地擴大生產(chǎn)很難，所以公司才考慮轉移到中部地區�！�
福建三斯達塑膠有限公司是一家以福建晉江制鞋業(yè)中產(chǎn)生的廢塑料為原料生產(chǎn)各種發(fā)泡產(chǎn)品的企業(yè)�？偨�(jīng)理丁志猛說(shuō)，公司不僅需要較大區域存放回收的廢料，且發(fā)泡產(chǎn)品也需要很大廠(chǎng)房，如今沿海地區寸土寸金，進(jìn)一步發(fā)展受到制約，今后會(huì )考慮在內地設廠(chǎng)。
不僅如此，記者走訪(fǎng)的許多企業(yè)還反映，當前東部地區為緩解日益嚴重的環(huán)境污染問(wèn)題，都在大力疏解傳統產(chǎn)業(yè)，他們在東部地區已經(jīng)很難享受到較為優(yōu)越的產(chǎn)業(yè)政策和稅收優(yōu)惠政策，面臨著(zhù)日益嚴峻的“擠出效應”。受訪(fǎng)的企業(yè)負責人普遍認為，“十三五”時(shí)期我國將迎來(lái)新一輪產(chǎn)業(yè)轉移的浪潮。
基層干部反映，以往產(chǎn)業(yè)轉移往往伴隨著(zhù)污染的同步轉移，在新一輪轉移浪潮中，一些地方已經(jīng)意識到這個(gè)問(wèn)題，并筑起環(huán)保門(mén)檻。
陜西省高陵縣招商局局長(cháng)王林介紹，當地成立了一個(gè)由多部門(mén)參與的項目審查領(lǐng)導小組，招商引資時(shí)由環(huán)保部門(mén)先審核，如果發(fā)現企業(yè)有污染問(wèn)題，當地就不予考慮了；如果符合環(huán)評要求，當地再組織相關(guān)部門(mén)到企業(yè)現場(chǎng)考察，每個(gè)部門(mén)都要有考評意見(jiàn)。
“我們與5年前截然不同了，當時(shí)不論什么項目，只要有效益，我們就引進(jìn)，而現在我們實(shí)行環(huán)保一票否決�！蓖趿终f(shuō)，“招商就像娶媳婦，以前只要是女的就行，現在要娶漂亮的�！�
專(zhuān)家認為，“十三五”期間，在經(jīng)濟轉型升級大背景下，東部地區“騰籠換鳥(niǎo)”，中西部地區“筑巢引鳳”，傳統產(chǎn)業(yè)加快從東部地區向中西部地區轉移，對轉出地和承接地都具有戰略性意義。
中南財經(jīng)政法大學(xué)經(jīng)濟學(xué)教授盧現祥說(shuō)：“一些傳統產(chǎn)業(yè)的轉出，一方面將緩解東部地區土地緊張、資源緊缺的狀況，為發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)騰出空間；另一方面，中西部地區借助產(chǎn)業(yè)轉移過(guò)來(lái)較成熟的產(chǎn)品技術(shù)，實(shí)現經(jīng)濟起飛，縮小與東部地區的差距，實(shí)現區域協(xié)調發(fā)展�！�
污染轉移屢禁不止 中西部或重走老路
雖然中西部一些地區已經(jīng)意識到環(huán)保的重要性，并著(zhù)手構建環(huán)保新門(mén)檻和“一票否決”的環(huán)保機制，但在此過(guò)程仍存在大量污染企業(yè)“上山下鄉”同步轉移現象，東部地區一些淘汰的污染產(chǎn)業(yè)又被當作“香餑餑”大舉引入中西部地區。
浙江浦江縣被稱(chēng)為“水晶之都”，全縣曾有2萬(wàn)多家水晶工廠(chǎng)和作坊，年產(chǎn)值超200億元。針對水晶產(chǎn)業(yè)帶來(lái)的嚴重污染，近年來(lái)，浦江以“壯士斷腕”的決心開(kāi)展整治行動(dòng)，先后關(guān)停取締水晶加工戶(hù)1.4萬(wàn)多家，并通過(guò)提高準入門(mén)檻、創(chuàng )新環(huán)保技術(shù)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級。
然而，被浦江淘汰的企業(yè)卻成為部分中西部地區爭相引進(jìn)的“香餑餑”。中部地區某縣級市在獲悉浦江水晶產(chǎn)業(yè)即將搬遷后，成立了專(zhuān)門(mén)的“承接浦江水晶產(chǎn)業(yè)轉移指揮部”，地方領(lǐng)導和市直部門(mén)“一把手”緊急出動(dòng)到浦江“搶項目”。短短一年多時(shí)間，就引進(jìn)各類(lèi)水晶生產(chǎn)企業(yè)和加工戶(hù)920多家，機械設備1萬(wàn)多臺（套）。
河北武安市冀南鋼鐵公司現有630萬(wàn)噸產(chǎn)能，其中100多萬(wàn)噸需搬遷壓減。公司副總經(jīng)理魏考增介紹，2014年他們接待了兩批來(lái)自中西部地區的考察團，都表示愿意接收并負責辦理審批手續。
建筑陶瓷行業(yè)在生產(chǎn)過(guò)程中也會(huì )造成一定污染。近年來(lái)，有著(zhù)“南國陶都”之稱(chēng)的廣東省佛山市眾多陶瓷企業(yè)迫于環(huán)境壓力，紛紛向中西部地區進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉移，江西、四川、山東等地紛紛向佛山陶企伸出了“橄欖枝”，“成功”吸引了一些陶企，逐漸發(fā)展成新興的建陶產(chǎn)區。
記者近期在中部某縣市級采訪(fǎng)發(fā)現，在距離縣城一兩個(gè)小時(shí)車(chē)程的偏遠鄉鎮，分布著(zhù)許多陶瓷企業(yè)，道路上時(shí)常能看到運輸陶瓷的大卡車(chē)經(jīng)過(guò)。在道路兩旁的民房乃至樹(shù)木上，都有一層厚厚的粉塵，只要有車(chē)輛經(jīng)過(guò)，就會(huì )揚起一陣塵土，讓天空也成為灰蒙蒙的一片。
基層干部認為，污染行業(yè)普遍存在從發(fā)達國家向欠發(fā)達國家、從沿海地區向內陸地區轉移的趨勢。廣東省清遠市發(fā)改局局長(cháng)周岐賢說(shuō)，清遠市的水泥、陶瓷、有色金屬三大產(chǎn)業(yè)就是上世紀八九十年代從發(fā)達國家和地區轉移過(guò)來(lái)的。如今，因為清遠的水和空氣關(guān)系到廣州的環(huán)境質(zhì)量，這些產(chǎn)業(yè)又開(kāi)始往內地其他地方轉移。
中國社科院工業(yè)經(jīng)濟研究所研究員陳耀認為，經(jīng)濟發(fā)展以損害生態(tài)環(huán)境為代價(jià)，是傳統發(fā)展模式的重要特征，我國東部一些發(fā)達地區已經(jīng)飽受環(huán)境污染的苦果，“十三五”時(shí)期，如果大量東部污染企業(yè)在轉型升級壓力倒逼下轉移到中西部，將給當地環(huán)境帶來(lái)很大破壞，使中西部重蹈東部覆轍，走上“先發(fā)展后治理”的老路。
完善環(huán)保約束機制 促產(chǎn)業(yè)“干凈有序”轉移
專(zhuān)家建議，“十三五”期間應從宏觀(guān)政策和制度層面完善約束機制，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)“有序轉移”和“干凈轉移”。
完善配套政策，進(jìn)一步落實(shí)主體功能區規劃。中西部地區既是我國經(jīng)濟增長(cháng)的新引擎，也是重要的生態(tài)保護屏障，必須堅定不移地推進(jìn)主體功能區規劃落實(shí)，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護。陳耀說(shuō)：“目前，全國和省區兩級主體功能區規劃編制已經(jīng)完成，但推進(jìn)規劃的落實(shí)尚存在不少困難，關(guān)鍵在于要完善相關(guān)配套政策，如加大對承擔生態(tài)主體功能地區的生態(tài)補償和財政轉移支付力度，在交通、產(chǎn)業(yè)、城鎮、環(huán)保、民生等領(lǐng)域采取更多的傾斜政策�！�
根據主體功能區規劃進(jìn)一步完善中西部地區產(chǎn)業(yè)布局規劃并提高環(huán)保門(mén)檻。專(zhuān)家認為，中西部地區應摒棄以損害環(huán)境為代價(jià)的“追趕模式”，轉為以國家主體功能區規劃和地區環(huán)境資源承載力為基礎，科學(xué)有序地承接產(chǎn)業(yè)轉移。
一方面，國家應從加強頂層設計，根據主體功能區規劃制定區域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“負面清單”，引導符合主體功能區規劃的企業(yè)向相關(guān)地區有序轉移；另一方面，承接地對將要引入的企業(yè)，應根據當地的環(huán)境功能區劃、環(huán)境容量，建立空間準入、總量準入、項目準入“三位一體”的環(huán)境準入制度和專(zhuān)家評價(jià)、公眾評價(jià)“兩評結合”的環(huán)境決策咨詢(xún)機制，從源頭上防止污染遷移。
完善考核評價(jià)體系，建立生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制度。江西省發(fā)改委規劃處處長(cháng)董福長(cháng)說(shuō)，長(cháng)期以來(lái)，以GDP為核心的考核評價(jià)導向讓許多地方為了政績(jì)而不惜破壞資源環(huán)境，為追求一時(shí)的增長(cháng)盲目上項目、引投資�！笆濉逼陂g，應建立科學(xué)完善的政績(jì)考核評價(jià)體系，將資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入領(lǐng)導干部年度述職、地方和部門(mén)績(jì)效考核內容，并實(shí)行“領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計”，建立生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制度。
轉型升級，政績(jì)考核調整需先行
“唯GDP論英雄”的考核體系是影響經(jīng)濟轉型升級的重要因素。記者在十余個(gè)省市采訪(fǎng)發(fā)現，近幾年各地積極探索政績(jì)考核的“新標尺”，取得初步成效。
華林山鎮是江西省高安市最為偏遠的一個(gè)鄉鎮，生態(tài)環(huán)境良好但工業(yè)基礎薄弱，在高安市23個(gè)鄉鎮中，經(jīng)濟總量、財政稅收、工業(yè)等主要指標一直位居倒數。然而2013年，華林山鎮卻破天荒地進(jìn)入先進(jìn)序列，考核位居全市第6名。
華林山鎮的“突飛猛進(jìn)”，緣于高安市的考核“新政”。高安市委書(shū)記聶智勝介紹，2013年，高安市按照江西省統一部署，根據區域特色、資源稟賦等因素，把轄區23個(gè)鄉鎮按照城市管理、工業(yè)、農業(yè)、綜合、生態(tài)環(huán)保等功能定位劃分為5類(lèi)，實(shí)施差異化分類(lèi)考核，助推轉型升級。其中，華林山鎮被列為生態(tài)環(huán)保型鄉鎮。
華林山鎮鎮長(cháng)黃四光說(shuō)，在新考核體系下，華林山鎮不需要再像過(guò)去一樣，為了一時(shí)發(fā)展引進(jìn)一些高能耗高污染項目，相反，鎮里還主動(dòng)關(guān)停了幾家陶瓷、造紙、塑料加工企業(yè)，轉而發(fā)展生態(tài)型產(chǎn)業(yè)，確立了以林業(yè)為主、農業(yè)為輔，以旅游業(yè)為新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展格局。
記者采訪(fǎng)發(fā)現，在各地探索的考核“新標尺”中，一方面，GDP所占權重明顯下降。如遼寧的經(jīng)濟類(lèi)指標權重從2009年的70％降為2013年的47.5％，再下降到2014年的37％以下；陜西的GDP分值由8分降為6分，各市GDP只要達到全省平均值就視為完成任務(wù)，超額完成不再加分；山東的考核新方案中，2012年占60分的GDP考核下降為25分，成了權重最低的項目之一。
另一方面，資源消耗、環(huán)境保護、消化產(chǎn)能過(guò)剩等約束性指標權重得以提高。四川對發(fā)展成果的考核要看生態(tài)保護、主要污染物減排、環(huán)境質(zhì)量；貴州將城鎮污水處理率、城市環(huán)境空氣質(zhì)量達標率等指標納入2014年市縣經(jīng)濟發(fā)展考核體系；江西將污染物排放、空氣質(zhì)量等納入評價(jià)范疇，對節能減排不合格的市縣區實(shí)行“一票否決”。
考核體系“一升一降”有力支撐了各地轉型升級的開(kāi)展。在河北省石家莊市，2013年年底以來(lái)，當地通過(guò)制定實(shí)施差異化考核機制，先后淘汰水泥產(chǎn)能1850萬(wàn)噸，提前三年超額完成壓減任務(wù)。
雖然一些地方先行探索考核“新標尺”，并在引領(lǐng)轉型升級中初顯成效，但整體來(lái)看仍存在兩大不足：
一是部分地方淡化GDP姿態(tài)大于行動(dòng)，表面上看GDP在淡化，實(shí)際上是隱性化了�；鶎痈刹拷榻B，盡管一些地方GDP增長(cháng)不再列為考核項目，但其保留的一些指標，如固定資產(chǎn)投資是與GDP呈正相關(guān)的，實(shí)際是對GDP的一種變相的、隱性化的考核。
清華大學(xué)國情研究院發(fā)布的《國家“十二五”規劃綱要中期評估報告》顯示，“九五”計劃之后國家開(kāi)始正式取消了財政和投資的指標，然而地方政府并沒(méi)有發(fā)生相應的轉型。和前幾個(gè)五年規劃相比，“十二五”規劃出現了明顯變化，制定財政指標數的省份下降到21個(gè)，制定投資指標數的省份下降到15個(gè)，而制定財政和投資指標的省份仍然占大多數�！斑@表明制約科學(xué)發(fā)展的深層次問(wèn)題尚未得到解決，地方政府加快投資、加快發(fā)展的體制因素、考核機制并沒(méi)有根本轉變�！鼻迦A大學(xué)國情研究院院長(cháng)胡鞍鋼說(shuō)。
二是在新考核體系中，一些地方對GDP考核過(guò)于關(guān)注總量，缺乏結構性指標。西安石油大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院教授曾昭寧說(shuō)：“當前的GDP考核中存在‘重總量輕結構’的問(wèn)題，‘十三五’期間轉型升級要調結構，就要落實(shí)到指標體系，如果不能落實(shí)，調結構就是虛的�！�
上海交通大學(xué)戰略管理研究所所長(cháng)孟憲忠也表示，長(cháng)期以來(lái)貢獻GDP的“主力軍”是石油、化工、鋼鐵、機械、汽車(chē)、造船等傳統工業(yè)，服裝、鞋帽、家用電器、生活物品等日用消費品產(chǎn)業(yè)，以及代工生產(chǎn)�！斑@說(shuō)明我國目前的GDP含金量還不夠，在轉型升級的過(guò)程中，需要更有含金量的GDP、更高附加值的GDP�！�
經(jīng)濟發(fā)展轉型升級，政績(jì)考核調整需先行。受訪(fǎng)的基層干部和專(zhuān)家認為，“十三五”時(shí)期加快經(jīng)濟轉型升級，亟須加快構建與之匹配的考核新體系，引領(lǐng)各地從“GDP競賽”轉向“轉型升級競賽”。
首先，從國家層面加快實(shí)施有利于轉型升級的考核方式。華東師范大學(xué)長(cháng)江流域發(fā)展研究院副院長(cháng)徐長(cháng)樂(lè )說(shuō)，我國政績(jì)考核體系首先需要“跑贏(yíng)”轉型的實(shí)踐，“趕到前頭去”，在轉型升級的目標和準則層面，建立有導向作用的考核體系。
其次，細化轉型升級的考核指標，對GDP的考核應從考核總量轉向考核結構�！爱斍暗霓D型升級缺少一套完整、成熟的轉型升級指標的衡量，效果到底怎樣沒(méi)有一個(gè)明確的評判�！眹鴦�(wù)院國資委研究中心研究員胡遲說(shuō)，未來(lái)要加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉型升級，就必須在產(chǎn)業(yè)轉型升級的指標衡量上花大力氣，這樣產(chǎn)業(yè)轉型升級才會(huì )有明確的努力方向。
第三，制定更加科學(xué)的環(huán)�？己宿k法，防止發(fā)展綠色GDP姿態(tài)大于行動(dòng)。中部地區一位干部說(shuō)：“當前，綠色GDP仍處于探索階段，對生態(tài)環(huán)境的考核仍比較粗放，在實(shí)踐中經(jīng)常是大而化之，‘十三五’時(shí)期需加快探索，制定更加細化、科學(xué)的統計和考核辦法�！�
